La Commissione U.E. fa il “tagliando” al decreto ingiuntivo europeo ed al Regolamento Bruxelles II bis

 

Sette anni di applicazione del decreto ingiuntivo europeo.

Il 16 ottobre 2015 la Commissione Europea ha presentato al Parlamento Europeo, al Consiglio ed al Comitato Economico e Sociale Europeo una relazione[1] sull'applicazione del regolamento (CE) n. 1896/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, che istituisce un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento, in ottemperanza all’obbligo di cui all’art.32 del predetto Regolamento.

Come noto, si tratta di un procedimento facoltativo di cui è possibile avvalersi nell'ambito di controversie transfrontaliere in alternativa alle ingiunzioni di pagamento nazionali, la cui genesi è da ricondursi alla consapevolezza – maturata nel corso della pratica applicazione dei corrispondenti procedimenti nazionali – che il recupero rapido ed efficace dei crediti che non sono oggetto di una controversia giuridica riveste un'importanza primaria per gli operatori economici dell'Unione europea.

La valutazione generale del funzionamento dello strumento di cui trattasi è stata condotta sulla scorta di dati raccolti attraverso molteplici canali: un'indagine Eurobarometro che ha coinvolto 26.690 cittadini dell'UE, realizzata a Giugno 2010; i risultati del progetto "Simplification of debt collection in the EU" cofinanziato dalla Commissione e gestito dall'Università di Maribor, in Slovenia, con la partecipazione di 14 Stati membri[2] che ha portato all'elaborazione di due relazioni di esperti e di 14 relazioni nazionali; una indagine avviata nell'aprile 2013 mediante l'invio di un questionario agli Stati membri, i cui dati statistici relativi al ricorso al procedimento sono stati ulteriormente aggiornati e completati nel giugno 2014; gli esiti di una riunione dei punti di contatto della Rete Giudiziaria Europea in materia civile e commerciale (EJN), del 29-30 maggio 2013, in cui si è discusso a livello tecnico del funzionamento dei procedimenti europei, compreso quello di cui trattasi, sulla base di due documenti di lavoro della Commissione ed – infine – si è tenuto conto di tre pronunce pregiudiziali[3] della Corte di giustizia dell'UE in merito all'interpretazione del regolamento.

Dagli studi condotti e dalle consultazioni effettuate risulta che non si sono verificati importanti problemi giuridici e pratici in merito all'applicazione del procedimento o all'abolizione dell'exequatur ai fini del riconoscimento e dell'esecuzione delle sentenze emanate nell'ambito del procedimento, per cui la Commissione ha suggerito di portare avanti un'ulteriore sensibilizzazione, a livello sia europeo sia di Stati membri, attraverso una promozione efficace ed attiva del regolamento.

Di seguito i punti deboli dello strumento in questione, che a giudizio della Commissione meriterebbero tuttavia un ulteriore approfondimento.

La scarsa conoscenza del procedimento[4] è stata considerata come uno dei fattori che ne ha determinato una limitata applicazione, ragione per cui la Commissione ha attuato dei progetti volti a sostenere le piccole e medie imprese che operano a livello transfrontaliero facilitando loro il recupero dei crediti attraverso – anche – il miglioramento della conoscenza degli strumenti europei a loro disposizione (tra cui appunto il Regolamento di cui si discorre).

La determinazione degli interessi è apparsa in taluni casi problematica, ed invero la relazione suggerisce una modifica dei relativi moduli al fine di consentire al convenuto di avere contezza del fatto che la legge nazionale può prevedere l’applicazione di interessi sino alla data di esecuzione dell’ingiunzione (nel qual caso l’importo richiesto dovrà essere maggiorato) ed allo stesso tempo permettere al Giudice nazionale di determinare le modalità di completamento dell’ingiunzione in accordo alla propria normativa ed all’insegnamento della Corte di Giustizia dell’Unione[5].

E’ stata inoltre rilevata una generalizzata mancanza di adesione all’obbligo di pronunciare l’ordinanza di ingiunzione entro trenta giorni dalla presentazione della domanda (come previsto dall’art.12, comma 1), che a giudizio della Commissione può “difficilmente essere giustificata, alla luce del fatto che la procedura non richiede alcun esame delle prove o udienza delle parti”; viene pertanto auspicata una riduzione di tale durata dal momento che il rapido recupero dei crediti non contestati ha un enorme impatto sulla liquidità delle imprese, ed auspicato un benefico “ritorno” derivante dalla preannunciata estensione delle azioni volte a sviluppare il trattamento elettronico del procedimento[6].

Quanto alle spese di giudizio, che a norma del Regolamento (art.25) sono fissate in conformità del diritto nazionale, si è rilevato che esse sono generalmente equivalenti alle spese sostenute nel contenzioso di procedimenti nazionali analoghi e variano ampiamente a seconda dello Stato membro in cui è presentata la richiesta.

Inoltre, benchè i metodi di calcolo delle spese differiscano fra gli Stati membri (spese fisse o calcolate in proporzione del valore del credito o una combinazione di queste due variabili) si è osservato che nella pratica i reclami dei cittadini in merito all'entità delle spese in alcuni Stati membri sono molto rari e purtuttavia secondo la Commissione il problema principale è la mancanza di trasparenza di tali spese per i potenziali ricorrenti.

Per affrontare questo problema, la rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (EJN) ha quindi pubblicato tali informazioni sul portale europeo della giustizia elettronica[7].

In punto di riesame ex art.20 del Regolamento, il report della Commissione dà invece conto del fatto che l’attuazione della relativa procedura ha dato adito a domande ed incertezze, nonché ad alcune pronunce della Corte di Lussemburgo. Nella causa C-324/12[8] la Corte ha stabilito che l'inosservanza del termine per proporre opposizione ad un'ingiunzione di pagamento europea, dovuta al comportamento colpevole del rappresentante del convenuto, non giustifica un riesame di siffatta ingiunzione di pagamento, poiché una simile inosservanza non configura una circostanza eccezionale ai sensi della predetta norma; nelle cause riunite C-119/13 e C-120/13[9] invece i Giudici europei hanno ritenuto che il Regolamento deve essere interpretato nel senso che i procedimenti di cui agli articoli da 16 a 20 del medesimo regolamento non sono applicabili quando risulti che un'ingiunzione di pagamento europea non è stata notificata in conformità delle norme minime stabilite agli articoli da 13 a 15 del citato regolamento.

Quando siffatta irregolarità venga alla luce soltanto dopo la dichiarazione di esecutività di un'ingiunzione di pagamento europea, il convenuto deve avere la possibilità di denunciare detta irregolarità, la quale deve, qualora debitamente dimostrata, determinare l'invalidità di tale dichiarazione di esecutività.

La Commissione ha dunque osservato che per garantire che il convenuto possa eccepire tali irregolarità nell'ambito del diritto dell'Unione, le condizioni per il riesame di cui all'articolo 20 dovrebbero essere chiarite in futuro, traendo ispirazione dalle disposizioni più recenti del regolamento sugli obblighi alimentari[10] e della proposta di revisione del regolamento relativo alle controverse di modesta entità[11]. Ciò favorirebbe anche la coerenza degli strumenti in materia di procedimenti civili a livello di UE.

All’esito della sua disamina la Commissione europea ha quindi concluso con un giudizio di generale adeguatezza dello strumento, che non necessita al momento di modifiche sostanziali, ed ha annunciato che si si avvarrà dei meccanismi di cooperazione della rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (EJN) in modo proattivo al fine di migliorare l'attuazione e promuovere il ricorso a questo utile strumento, rimarcando che il funzionamento del procedimento potrebbe essere ulteriormente migliorato garantendone il trattamento elettronico e invitando gli Stati membri a prestare maggiore attenzione all'opportunità di centralizzare la gestione delle controversie nell'ambito del procedimento (con meccanismi di “concentrazione” della competenza giurisdizionale che, tuttavia, non sono al momento previsti che in 5 Stati membri e la cui efficacia è tutta da dimostrare).

 

La prossima revisione del Regolamento (CE) n.2201/2003, c.d. Bruxelles II bis

Ben diversi esiti ha avuto, invece, l’approfondimento condotto dalla Commissione[12] circa il funzionamento del più importante strumento di cooperazione in materia di diritto della famiglia: il Regolamento (CE) n.2201/2003 del Consiglio relativo alla competenza, al riconoscimento ed all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il Regolamento (CE) n.1347/2000, applicato dal 1.03.2005 in tutti gli Stati membri tranne la Danimarca.

Come noto, il Regolamento contiene norme uniformi per la risoluzione dei conflitti di competenza tra Stati membri e agevola la libera circolazione di decisioni, accordi e atti pubblici nell'Unione, stabilendo disposizioni relative al loro riconoscimento e alla loro esecuzione in un altro Stato membro; integra la convenzione dell'Aia del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale dei minori ("convenzione dell'Aia del 1980") e sancisce norme specifiche per quanto concerne il suo rapporto con diverse disposizioni della convenzione dell'Aia del 19 ottobre 1996 sulla competenza giurisdizionale, la legge applicabile, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni, nonché la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure per la tutela dei minori.

Non contiene, invece, norme che stabiliscano quale diritto sia applicabile alle controverse transfrontaliere negli ambiti da esso coperti, e per tale motivo la Commissione aveva presentato nel 2006 una Proposta di modifica del Regolamento su cui non si riuscì a trovare l’unanimità di consensi – necessaria alla stregua del disposto di cui all’art.81, comma 3, del T.F.U.E. – per cui fu necessario ricorrere alla prima cooperazione rafforzata in tale settore, meglio nota come Roma III[13].

Lo studio della Commissione ha individuato alcune aree problematiche, in particolare in tema di: competenza giurisdizionale; riconoscimento ed esecutività; cooperazione tra Autorità centrali; emissione del provvedimento di ritorno nei casi di sottrazione transfrontaliera di un minore e collocamento del minore in un altro Stato membro.

Quanto alla competenza giurisdizionale, pur nella consapevolezza che le relative disposizioni hanno contribuito a semplificare il quadro giuridico, sono state notate difficoltà con riguardo alla assenza di norme armonizzate in materia di conflitto di leggi negli Stati membri ed alla presenza di motivi alternativi (piuttosto che gerarchici) di competenza nel Regolamento, con l’effetto di indurre un coniuge ad una “corsa” verso il Tribunale per lui più conveniente; è stata inoltre osservata con rammarico l’assenza di possibilità per i coniugi di designare l’autorità giurisdizionale competente di comune accordo, contrariamente a quanto avviene nei Regolamenti c.d. Obblighi alimentari e Successioni, il che potrebbe risultare particolarmente conveniente ad es. in caso di divorzio consensuale.

Sempre in tema, la Commissione ha rilevato che nella pratica sono sorte asimmetrie tra le interpretazioni delle condizioni in cui può operare la proroga di competenza di cui all’art.12 del Regolamento e delle disposizioni relative al trasferimento di competenze da una autorità all’altra (art.15), come pure incongruenze nell’applicazione della norma sulla litispendenza (art.19)[14].

Infine, l'assenza, sia in materia matrimoniale che in materia di responsabilità genitoriale, di una norma uniforme ed esauriente relativa alla competenza residua fa sì che non vi sia parità di accesso alla giustizia per i cittadini dell'Unione. Infatti, le norme in materia di competenza degli Stati membri si fondano su criteri diversi e non sempre garantiscono un accesso effettivo alla giustizia, nonostante l'esistenza di uno stretto legame tra l'attore o il convenuto e uno Stato membro.

Ciò può condurre a situazioni in cui né uno Stato membro né uno Stato terzo hanno competenza su un caso[15] e a difficoltà pratiche derivanti dall'assenza di norme comuni sugli effetti, nell'Unione, delle decisioni di uno Stato terzo.

In tema di riconoscimento ed esecutività, la relazione ricorda che il Regolamento è il primo strumento dell'Unione ad aver abolito l'exequatur in materia civile per alcune decisioni (segnatamente le decisioni certificate sui diritti di visita dei minori e i provvedimenti certificati di ritorno nei casi di sottrazione di minore) e che esso ha esteso il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni a tutte le decisioni in materia di responsabilità genitoriale (tutelando il minore indipendentemente dall'esistenza di legami matrimoniali tra i genitori), completando in tal modo, conformemente al programma di Stoccolma, la prima fase del programma di reciproco riconoscimento, laddove l'obiettivo ultimo rimane quello di abolire l'exequatur per tutte le decisioni.

Tuttavia, per le decisioni non rientranti in tali ambiti il riconoscimento può ancora essere oggetto di opposizione per i motivi previsti nell’articolato normativo e ciò crea incertezza giuridica.

Parimenti, il fatto che il termine “esecuzione” sia interpretato in maniera non uniforme dagli Stati membri porta all’adozione di politiche disomogenee sulle decisioni in materia di responsabilità genitoriale per le quali è necessaria una dichiarazione di esecutività.

Emerge, pertanto, come indifferibile l’esigenza di estendere l'abolizione dell'exequatur ad altre categorie di decisioni, in linea con la recente legislazione dell'Unione[16]: si dovrebbe infatti tenere presente il funzionamento degli attuali motivi di rifiuto del riconoscimento e dell'esecutività di una decisione, in modo da definire le necessarie garanzie.

Inoltre, l'introduzione di norme procedurali minime comuni, in particolare per quanto concerne l'audizione del minore, potrebbe rafforzare la fiducia reciproca tra gli Stati membri e, di conseguenza, migliorare l'applicazione delle disposizioni in materia di riconoscimento ed esecutività.

E’ stato analizzato inoltre il meccanismo di cooperazione tra le Autorità centrali, che in linea generale è apparso ben rodato e funzionante, sebbene siano emerse difficoltà per quanto concerne l'obbligo di raccogliere e scambiarsi informazioni sulla situazione del minore (art.55, lett.a), in particolare sotto il profilo della mancanza di tempestività nella gestione delle relative richieste e della problematicità della traduzione delle informazioni trasmesse. Per tali evenienze la Commissione ha auspicato un miglioramento delle disposizioni in parola, se del caso anche traendo ispirazione da altri strumenti di cooperazione giudiziaria civile (come, in particolare, il Regolamento sulle obbligazioni alimentari) o sviluppando guide sulle buone prassi.

Uno dei principali nodi del Regolamento è invece quello legato all’emissione di un provvedimento di ritorno del minore nell’ambito di una sottrazione transfrontaliera; nonostante, infatti, siano previste norme che disciplinano il conflitto tra provvedimenti di ritorno e contro il ritorno – pronunciati in Stati diversi – e nonostante la Corte di Giustizia dell’Unione e la Corte Europea dei diritti dell’uomo abbiano fissato una serie di principi in materia, rimangono aree di inefficacia del sistema che andrebbero eliminate (ove possibile, suggerisce la Commissione, tramite una riscrittura delle relative disposizioni che incorpori, se possibile, la consolidata giurisprudenza delle Corti e tramite l’inserimento di norme minime sulla audizione del minore[17]).

Da ultimo, il report evidenzia una scorretta applicazione dell’art.56, dettato in tema di collocamento del minore in un altro Stato membro, che spesso viene disposto senza attendere che l’autorità competente dello Stato ospitante si sia pronunciata: al riguardo la Corte di Giustizia[18] ha avuto modo di chiarire che una decisione di collocamento deve essere dichiarata esecutiva nello Stato ospitante prima di esservi eseguita e che il mancato rispetto di tale procedura può dar luogo a rigetto della dichiarazione di esecutività, per cui – anche in tale caso – è segnalata l’opportunità che sia creata una procedura uniforme comune per dare attuazione nella maniera più rapida possibile alle disposizioni in materia.

Nel complesso, dunque, il Regolamento è uno strumento che pare funzionare in maniera corretta e ha offerto importanti vantaggi ai cittadini, agevolando la composizione delle sempre più numerose controversie transfrontaliere in materia matrimoniale e di responsabilità genitoriale attraverso un sistema completo di norme sulla competenza, un sistema efficiente di cooperazione tra le autorità centrali degli Stati membri, la prevenzione di procedimenti paralleli e la libera circolazione di decisioni, accordi e atti pubblici.

Tuttavia, per eliminare le problematiche sopra succintamente richiamate la Commissione ha dapprima nominato un gruppo di esperti indipendenti – che ha proceduto nel corso del presente anno 2015 ad effettuare una ricognizione delle esperienze applicative ed a studiare eventuali rimedi – ed ha quindi annunciato la presentazione, entro la primavera del 2016, di una proposta di modifica del Regolamento che verterà tra l’altro sulle disposizioni di cui sopra e che sarà negoziata verosimilmente a partire dalla seconda metà dell’anno a venire.

 

 

Proposte legislative in materia di vendita online

Nel contesto della c.d. Digital Single Market Strategy for Europe[19] la Commissione europea ha annunciato l’intenzione di adottare una o più proposte legislative in tema di vendita online di contenuti digitali e di beni tangibili.

L’esigenza nasce dalla constatazione che tra i motivi per cui i consumatori e le imprese più piccole non sfruttano maggiormente il commercio elettronico transfrontaliero vi è la complessità, la scarsa chiarezza e la differenza tra le norme applicabili alle operazioni: la prospettiva di doversi adattare a 28 normative nazionali diverse in materia di tutela dei consumatori e di contratti scoraggia infatti le imprese dal lanciarsi nel commercio transfrontaliero e impedisce ai consumatori di profittare delle offerte più convenienti e dell'intera gamma d'offerta online.

Migliorare l'accesso online ai beni e servizi in tutta Europa per i consumatori e le imprese implica l'eliminazione in tempi rapidi delle differenze fondamentali che separano il mondo online dal mondo offline al fine di abbattere le barriere che bloccano l'attività online attraverso le frontiere.

Alcuni aspetti del diritto dei consumatori e del diritto dei contratti sono già armonizzati completamente per le vendite online (ad esempio, le informazioni da fornire al consumatore prima che sottoscriva il contratto o le norme che disciplinano il diritto del consumatore di recedere dall'acquisto in caso di ripensamenti) mentre ad altri aspetti (ad esempio, i rimedi disponibili in caso di bene materiale non conforme al contratto di vendita) si applicano solo le norme dell'UE che stabiliscono un'armonizzazione minima lasciando agli Stati membri la possibilità di adottare disposizioni più rigorose.

Sui rimedi disponibili in caso di contenuti digitali acquistati online (ad es., libri elettronici) che si rivelano difettosi non esistono proprio norme UE specifiche e anche a livello nazionale le norme scarseggiano.

Per cercare di risolvere tali problematiche la Commissione si è pertanto impegnata a presentare una “proposta legislativa che permetta ai venditori di basarsi sulla normativa del proprio paese, grazie a un'ulteriore armonizzazione dei principali diritti e obblighi delle parti del contratto di vendita”. L'obiettivo sarà raggiunto, in particolare, “prevedendo i rimedi percorribili in caso di inadempimento e congrui periodi per il diritto alla garanzia giuridica, grazie ai quali né le divergenze tra le diverse norme nazionali obbligatorie sui contratti di consumo né le differenze dovute alle norme specifiche sui prodotti (ad esempio l'etichettatura) scoraggino nel mercato interno i professionisti dal lanciarsi in operazioni commerciali transfrontaliere”.

 

 

 

Proposta in tema di insolvenza

Per chiudere il quadro delle iniziative di prossima realizzazione non può non citarsi l’avvenuta recentissima costituzione, in seno alla Commissione, di un gruppo di esperti nazionali incaricati di analizzare e preparare la strada per una revisione della normativa in tema di ristrutturazione ed insolvenza, quale follow-up della Raccomandazione[20] del 12 marzo 2014 relativa ad un “nuovo approccio al fallimento delle imprese e all’insolvenza”.

Il background di tale iniziativa va ricercato nella Risoluzione, adottata nel Novembre 2011 dal Parlamento europeo, sulle procedure di insolvenza[21], in cui era stata raccomandata l’armonizzazione di specifiche aree dei diritti nazionali societari e fallimentari per rimediare alle diversità di regimi – registrate tra le normative all’interno dell’Unione – che a loro volta creano ostacoli, svantaggi in termini di competitività e difficoltà per le imprese che esercitano le loro attività in contesti transfrontalieri.

Uno studio commissionato dal Parlamento europeo[22] aveva infatti già rivelato che l’armonizzazione del diritto dell’insolvenza porterebbe ad un incremento dell’efficienza dei processi di ristrutturazione e dei vantaggi per i creditori, in particolare nelle aree delle condizioni per l’apertura di una procedura di insolvenza; delle regole sull’avvio, gli effetti ed il contenuto dei piani di ristrutturazione; dei requisiti e dell’attività dei liquidatori.

Quale primo passo nella direzione indicata dal suddetto studio la Commissione europea ha dunque presentato in Dicembre 2012 una proposta per la riforma del Regolamento n.1346/2000 sulle procedure di insolvenza il cui negoziato si è concluso con successo durante la Presidenza italiana del Consiglio dell’UE (1.07-31.12.2014) dando vita al Regolamento (UE) n.848/2015[23]; tale atto normativo detta solo disposizioni in materia di giurisdizione e legge applicabile alle procedure di insolvenza transfrontaliera senza toccare il diritto nazionale sostanziale. La rifusione del Regolamento n.1346/2000 – che entrerà in vigore a metà del 2017 – ha rafforzato e rivitalizzato la cultura del salvataggio delle imprese in Europa ampliandone l’ambito di applicazione fino ad includervi le procedure di pre-insolvenza e quelle in cui il debitore rimane in possesso dei beni così come alcune procedure di insolvenza personali che erano rimaste sino a quel momento al di fuori di tale ambito.

Tuttavia, proprio perché le differenze tra i diritti nazionali generano costi addizionali agli investitori stranieri e li costringono spesso a compiere dei risk assessment onerosi prima di spostare i propri capitali oltre frontiera, la Commissione europea ha adottato nel Marzo 2014 la Raccomandazione sopra citata con l’intenzione di stabilire delle regole armonizzate in materia di procedure di ristrutturazione che consentano al debitore in difficoltà di evitare l’insolvenza, e di individuazione di periodi di riabilitazione che diano agli imprenditori falliti (in modo non fraudolento) la possibilità di godere di una seconda possibilità.

Il lavoro degli esperti incaricati dalla Commissione dovrebbe continuare sino alla fine del 2018, allorquando si tireranno le fila delle analisi condotte e sarà – se del caso – presentata una proposta di atto normativo sull’armonizzazione di detti settori del diritto societario e fallimentare che affronterà le seguenti questioni: rafforzamento dell’esecuzione delle decisioni in materia fallimentare; stabilimento di un set di definizioni comuni; principi e regole comuni in tema di procedure di ristrutturazione preventiva e di procedure di insolvenza; principi e regole comuni in tema di fallimento delle persone fisiche, nell’ottica di dare al debitore onesto una seconda possibilità; principi e regole comuni in aree correlate, quali i requisiti dei curatori fallimentari ed il loro regime di responsabilità; il coordinamento tra il futuro strumento normativo e l’attuale Regolamento n.848/2015; regole speciali per le piccole e medie imprese, siano essi debitrici che creditrici, al fine di ridurne gli oneri e facilitarne l’accesso alle procedure di ristrutturazione ed insolvenza; ogni altra misura utile ed efficace per la riduzione del costo e della lunghezza delle procedure di insolvenza.

La sfida si presenta dunque estremamente impegnativa, data la diversità delle normative nazionali che riflette il diverso approccio culturale e giuridico alla materia di cui trattasi, e purtuttavia ineludibile al fine di potere dare alle imprese la possibilità di ritrarre al meglio i vantaggi derivanti dall’operare nel Mercato interno europeo.

 

 

Paolo Bruno

Consigliere per la Giustizia e gli affari interni

Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea