SOMMARIO: 1- Introduzione 2- I termine delle indagini e il potere di avocazione 3- Le modifiche in tema di controllo sulle iscrizioni
1- INTRODUZIONE
Uno dei temi che certamente sono stati al centro dell’attenzione pria della definitiva approvazione, in data 14/6/2017 dell’articolo unico del progetto di legge, già approvato in un testo unificato dal Senato, rubricato “Modifiche al codice penale, di procedura penale e all’ordinamento giudiziario” è quello del ruolo e dei poteri del Procuratore Generale.
Ciò con particolare riguardo al potere/dovere di avocazione e agli obblighi di controllo in tema di iscrizioni. Si tratta, in effetti di tematiche la cui rilevanza è destinata -specie nel primo caso- a andare ben oltre l’ambito di diretta applicazione della norme riformate, in quanto diretta a ridefinire il delicato rapporto tra le Procure della Repubblica e la Procura Generale e soprattutto a porsi come elemento di – possibile - valutazione in ordine alla sussistenza di responsabilità disciplinari da parte dei singoli sostituti.
Alcune prime riflessioni possono pertanto essere utile a chiarire – anche se ovviamente non in termini risolutivi - il quadro generale della materia.
2- I TERMINE DELLE INDAGINI E IL POTERE DI AVOCAZIONE
In relazione ai poteri di avocazione del Procuratore Generale, pare utile partire da un confronto tra il testo dell’art. 412 comma 1 c.p.p., primo periodo e il testo introdotto dalla riforma.
Testo originario
«Il procuratore generale presso la corte di appello dispone con decreto motivato l'avocazione delle indagini preliminari se il P.M. non esercita l'azione penale o non richiede l'archiviazione nel termine stabilito dalla legge o prorogato dal giudice.”
Testo riformato
«Il procuratore generale presso la corte di appello, se il P.M. non esercita l'azione penale o non richiede l'archiviazione nel termine previsto dall'articolo 407, comma 3-bis, dispone, con decreto motivato, l'avocazione delle indagini preliminari».
Si tratta della cd. avocazione “obbligatoria”, contrapposta, in questo senso, all’avocazione facoltativa di cui agli artt. 413 e 421 bis c.p.p. Un’obbligatorietà che dovrà essere, tuttavia, declinata in concreto dalle Procure Generali.
Il nuovo comma 3-bis dell’art. 407 – introdotto dal comma 30 dell’art. 1- stabilisce: «In ogni caso il P.M. è tenuto a esercitare l’azione penale o a richiedere l’archiviazione entro il termine di tre mesi dalla scadenza del termine massimo di durata delle indagini e comunque alla scadenza dei termini di cui all’articolo 415-bis. Nel caso di cui al comma 2, lettera b), del presente articolo, su richiesta presentata dal P.M. prima della scadenza, il procuratore generale presso la corte di appello può prorogare, con decreto motivato, il termine per non più di tre mesi, dandone notizia al procuratore della Repubblica. Il termine di cui al primo periodo del presente comma è di dodici mesi per i reati di cui al comma 2, lettera a), numeri 1), 3) e 4), del presente articolo. Ove non assuma le proprie determinazioni in ordine all’azione penale nel termine stabilito dal presente comma, il P.M. ne dà tempestiva comunicazione al procuratore generale presso la corte di appello».
La riforma ha previsto i seguenti termini acceleratori:
– in via generale, entro tre mesi dalla scadenza del termine massimo di durata delle indagini e comunque alla scadenza dei termini di cui all’articolo 415-bis il P.M. dovrà determinarsi nelle scelte suddette;
– per i delitti di cui all’art. 407, comma 2, lettera a), numeri 1), 3) e 4), con termine massimo di due anni, il termine di tre mesi passa a quindici mesi;
– per le notizie di reato che rendono particolarmente complesse le investigazioni per la molteplicità di fatti tra loro collegati ovvero per l'elevato numero di persone sottoposte alle indagini o di persone offese (art. 407, comma 2, lettera b, c.p.p.), il P.M. può chiedere al Procuratore Generale presso la Corte d’Appello una proroga per un tempo massimo di tre mesi.
Nel disciplinare la richiesta di proroga, il legislatore ha escluso le indagini che richiedono il compimento di atti all'estero (art. 407, c. 2), lettera c) e i procedimenti in cui è indispensabile mantenere il collegamento tra più uffici del P.M. a norma dell'articolo 371 (art. 407, c. 2), lettera d), che pur dovrebbero condividere le stesse esigenze di cui alla lettera b).
Un punto decisivo per comprendere l’effettiva portata della riforma deve essere individuato nella lettura che potrà essere data del predicato verbale “dispone”, che compare – nella medesima forma, anche se in una differente posizione nel contesto della frase - nel testo abrogato come in quello nuovo; se, quindi, quello del procuratore Generale debba intendersi un dovere o la semplice facoltà di esercizio di un “ potere-dovere”.
Sul punto, indicazioni indirette della S.C. lascerebbero intendere essersi trattato di un “potere-dovere”; ricevuti gli elenchi dei procedimenti scaduti, ieri – e quindi anche attualmente- il Procuratore Generale può decidere- in base alla priorità individuate - quale procedimenti avocare, specie considerando la – ontologicamente limitata - “ forza lavoro” della quale può disporre.
Che non si tratti di un preciso obbligo, si può desumere dalle indicazioni della S.C. : se – come affermato- il decorso del termine per il compimento delle indagini preliminari non determina la decadenza del P.M. dal potere di esercitare l'azione penale, salva l'ipotesi che il procuratore generale abbia esercitato il suo potere di avocazione ai sensi dell'art. 412, comma primo, c.p.p., ciò significa che la “disponibilità” delle indagini poteva (e può) essere lasciata al p.m. a discrezione del Procuratore Generale (Cass., Sez. VI, n. 19833, 20.3.2009, CED 243839).
Il problema, tuttavia, non può essere letto solo in relazione ai “poteri” del Procuratore generale, quanto anche all’indicazione- stringente”- del comma 3 dell’art. 407 c.p.p., ove con la formula” in ogni caso” non pare essere lasciato spazio a forme di “inerzia” da parte del P.M.: e ciò a prescindere dalle successive e autonome determinazioni del P.G.
Un’interpretazione che non pare lasciare significativi spazi a soluzioni alternativa e che potrà verosimilmente costituire il presupposto di responsabilità disciplinari, per i P.M..
Al riguardo potrebbe trovare applicazione l’art. 2 d.lgs. n. 109/2006 (“ Illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni”) nel quale è indicato come illecito disciplinare nell'esercizio delle funzioni, tra l’altro, alla lettera q) il “il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all'esercizio delle funzioni”.
Precisa la norma “si presume non grave, salvo che non sia diversamente dimostrato, il ritardo che non eccede il triplo dei termini previsti dalla legge per il compimento dell'atto”.
Indubbiamente, un aspetto fondamentale della ricaduta che la riforma potrà avere deriva dall’interpretazione di quest’ultima espressione. Quali devono essere considerati, in questo caso, i “termini previsti dalla legge per il compimento dell'atto” ? Si tratta di una valutazione in concreto, sul tempo che il p.m. avrà a disposizione sulla base delle richieste di proroga specificamente inoltrate e autorizzate, o si potrà calcolare un termine massimo astratto, svincolato dalla vicenda procedimentale, e calcolato quindi sulla base dei principi di ci agli artt. 406 e 407 c.p.p.?
Ora, con la trasmissione degli elenchi dei procedimenti per i quali risulta “spirato” il termine ( quale esso sia) indicato con la riforma, il P.G. avrà a disposizione per tabulas, periodicamente, il numero dei procedimenti non definiti sulla base della alternativa secca azione penale/archiviazione e per i quali quindi- ove il termine ecceda il triplo indicato dalla riforma stessa ( tre mesi) s’imporrà un valutazione sull’esercizio dell’azione disciplinare.
Verosimilmente, solo una soluzione che risolva – in termini di “ legittimità” - a monte il problema potrà essere sostanzialmente accettabili e potrà riuscire a coniugare le esigenze espresse dal legislatore con i principi affermati con la riforma con un concreto, effettivo e sereno esercizio della funzione giurisdizionale.
In questa prospettiva, si potrebbe tenere conto che l’esercizio effettivo dell’azione penale presuppone una collaborazione tra l’ufficio di Procura e il Tribunale, laddove il decreto di citazione può essere firmato – e quindi l’azione penale esercitata- solo a fronte della comunicazione della data di udienza da parte del Presidente del Tribunale. In pratica, l’alternativa secca posta dal legislatore “ azione penale/archiviazione” trova, quantomeno per i procedimenti a citazione diretta, una ulteriore ipotesi, costituita dal procedimento per il quale il P.M. ha richiesto la data di udienza (e quindi ha “terminato” in tale fase la propria attività) ma non è nella condizione di “firmare” il decreto di citazione sino alla comunicazione della data.
Quel P.M., verosimilmente, non potrà essere considerato inadempiente rispetto all’obbligo descritto dal legislatore.
Per altro, l’art. 132-bis, comma 1 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie c.p.p., di cui al d.lgs. n. 271/1989 ( rubricato “ Formazione dei ruoli di udienza e trattazione dei processi”) stabilisce che nella formazione dei ruoli di udienza e nella trattazione dei processi è assicurata la priorità assoluta ad una serie di reati, individuati in base ai criteri differenti e non omogenei, quali la tipologia di reati, la sanzione edittale ovvero a considerazioni di carattere processuale.
Il “tempo” e la “scansione” della comunicazione della data è, pertanto, rimessa al Presidente del Tribunale, che dovrà tenere conto delle priorità del legislatore e dovrà quindi fornire alla Procura della Repubblica risposte sintoniche rispetto alla menzionate priorità.
Questo è il punto, che si pone oggi in termini puramente problematici, ma che dovrà essere oggetto di attente riflessioni: dovrà il Procuratore Generale avocare ( e pure obbligatoriamente) anche i procedimenti per i quali è stata richiesta- ma non comunicata- la data di udienza e per i quali l’inerzia non è frutto di una “ negligenza” del singolo sostituto, quanto espressione del potere/dovere di dare corso alla richiesta tenendo conto della priorità da parte del Presidente del Tribunale ?
Deve essere infine valutata le modalità di esercizio del potere di proroga da parte del P.G. e il coordinamento di quest’ultimo con la possibilità di richiesta al G.i.p.. Sul primo aspetto, in base al testo della riforma, non appare chiaro sulla base di quali valutazioni e con quali forme il P.G. provvederà alla proroga e quale tipo di interlocuzione potrà o dovrà avvenire con le parti.
Sul secondo punto, al contrario, è verosimile ritenere che la richiesta al P.G. potrà essere inoltrata dopo la scadenza dei termini eventualmente prorogato dal G.i.p., a seguito di richiesta da parte del P.M. a tale organo e dopo che il periodo utilizzabile per le indagini sia “spirato”.
3- LE MODIFICHE IN TEMA DI CONTROLLO SULLE ISCRIZIONI
L’art. 1 comma 75 della legge di riforma contiene un importante modifica di natura ordinamentale, intervenendo sul d.lgs. n 106/2006, "Disposizioni in materia di riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera d), della legge 25 luglio 2005, n. 150".
Un intervento che avrebbe potuto essere ancora più incisivo, se fosse stato inserito nel testo approvato il terzo comma dell’articolo, che avrebbe potuto indubbiamente portare a un “irrigidimento” delle valutazioni in sede disciplinare.
La modifica ha per oggetto la concreta applicazione dell’art. 335 (Registro delle notizie di reato); norma che, tra l’altro, recita “ Il P.M. iscrive immediatamente, nell'apposito registro custodito presso l'ufficio, ogni notizia di reato che gli perviene o che ha acquisito di propria iniziativa nonché, contestualmente o dal momento in cui risulta, il nome della persona alla quale il reato stesso è attribuito. Se nel corso delle indagini preliminari muta la qualificazione giuridica del fatto ovvero questo risulta diversamente circostanziato, il P.M. cura l'aggiornamento delle iscrizioni previste dal comma 1 senza procedere a nuove iscrizioni.”
Il comma 75 citato, stabilisce che all'articolo 1, comma 2, d. lgs. n. 106/2006, dopo le parole: «azione penale» sono inserite le seguenti: «, l'osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato».
In concreto quindi, il Procuratore della Repubblica, che, quale preposto all'ufficio del pubblico ministero, e' titolare esclusivo dell'azione penale e la esercita sotto la propria responsabilità nei modi e nei termini fissati dalla legge, deve altresì assicurare “ il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell'azione penale, l'osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte del suo ufficio.”
A sua volta il comma 76 inserisce il medesimo inciso nell’art. 6 d.lgs. n. 106/2006 (rubricato “Attività di vigilanza del procuratore generale presso la corte di appello”) che pertanto attualmente recita “ Il procuratore generale presso la corte di appello, al fine di verificare il corretto ed uniforme esercizio dell'azione penale, l'osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo, nonché il puntuale esercizio da parte dei procuratori della Repubblica dei poteri di direzione, controllo e organizzazione degli uffici ai quali sono preposti, acquisisce dati e notizie dalle procure della Repubblica del distretto ed invia al procuratore generale presso la Corte di cassazione una relazione almeno annuale.”
La menzionata “osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato” è tematica tutt’altro che scontata e banale. Una rapida disamina delle indicazioni della S.C. al riguardo conferma tale impressione.
Al riguardo, le S.U. hanno chiarito che in tema di iscrizione della notizia di reato nel registro di cui all'art. 335 c.p.p.., il pubblico ministero, non appena riscontrata la corrispondenza di un fatto di cui abbia avuto notizia ad una fattispecie di reato, è tenuto a provvedere alla iscrizione della "notitia criminis" senza che possa configurarsi un suo potere discrezionale al riguardo. Ugualmente, una volta riscontrati, contestualmente o successivamente, elementi obiettivi di identificazione del soggetto cui il reato è attribuito, il P.M. è tenuto a iscriverne il nome con altrettanta tempestività. ( Cass., S.U., n. 40538, 24.9.2009, CED 244378)
Se da un lato l’indicazione esclude, in termini apparentemente tassativi, un “potere discrezionale” da parte del pubblico ministero, è altrettanto evidente che il panorama giudiziario non sempre, non necessariamente e non esclusivamente per fatti di non particolare gravità presenta al riguardo situazioni di non univoca “lettura”. E invero, in questo senso, l’’iscrizione è necessaria e improcrastinabile nei casi in cui il presupposto della stessa non presenti un “margine“ interpretativo sulla sussistenza e soprattutto sulla tipologia di reato.
Se a fronte di un colpo di pistola esploso alla nuca della persona offesa i margini di valutazione per l’iscrizione per il reato di omicidio sono davvero modesti, si provi a considerare un’indagine per abuso di ufficio, per arrivare a ipotizzare il quale si può rendere necessaria la valutazione critica di numerosi e complessi atti amministrativi, da inserire in un contesto di articolati rapporti personali e patrimoniali.
Non solo: si provi a considerare- in punto “ sussistenza” o meno di discrezionalità al riguardo- una decisione della S.C. ( Cass., sez. VI, n. 45206, 16.7.2013, CED 257381) per la quale qualora il P.M. proceda per un determinato reato l'eventuale denuncia per calunnia presentata dall'indagato, fondata sulla sola circostanza che le accuse nei suoi confronti sono false, non può essere considerata automaticamente una notizia di reato, spettando, invece, al P.M. la valutazione se qualificare l'atto in questione come una mera difesa e come tale inserirla nel fascicolo principale o se procedere all'iscrizione nel registro notizie di reato, risultando di conseguenza necessario, in quest'ultimo caso, richiedere al Gip l'eventuale archiviazione.
Il tema della tempestività dell’iscrizione è stato poi- ovviamente e utilmente- trattato in relazione alla disciplina della utilizzabilità degli atti di indagine, in una prospettiva che, per certi versi, parrebbe non escludere dei margini di discrezionalità.
Per la S.C. l'omessa annotazione della "notitia criminis" nel registro previsto dall'art. 335 c.p.p., con l'indicazione del nome della persona raggiunta da indizi di colpevolezza e sottoposta a indagini "contestualmente ovvero dal momento in cui esso risulta", non determina l'inutilizzabilità degli atti d'indagine compiuti sino al momento dell'effettiva iscrizione nel registro, poiché, in tal caso, il termine di durata massima delle indagini preliminari, previsto dall'art. 407 c.p.p., al cui scadere consegue l'inutilizzabilità degli atti d'indagine successivi, decorre per l'indagato dalla data in cui il nome è effettivamente iscritto nel registro delle notizie di reato, e non dalla presunta data nella quale il P.M. avrebbe dovuto iscriverla. (Cass., Sez. V, n. 22340, 8.4.2008, CED 240491; analogamente Cass., Sez. VI, n. 40791, 10.10.2007, CED 238039).
In questo senso, l'apprezzamento della tempestività dell'iscrizione, il cui obbligo nasce solo ove a carico di una persona emerga l'esistenza di specifici elementi indizianti e non di meri sospetti, rientra nell'esclusiva valutazione discrezionale del P.M. ed è sottratto, in ordine all'"an" e al "quando", al sindacato del giudice, ferma restando la configurabilità d'ipotesi di responsabilità disciplinari o addirittura penali nei confronti del P.M. negligente.
La stessa S.C. aveva pertanto “ evocato” una sorta di non incompatibilità tra una forma di discrezionalità e la sussistenza di specifiche responsabilità. In questo quadro, il legislatore aveva in un primo momento ipotizzato di inserire, alla fine dell’art. 6 d.lgs. n. 106/2006, il seguente comma: « 1-bis. Le violazioni relative all’iscrizione delle notizie di reato costituiscono illecito disciplinare ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109, e successive modificazioni ».
Come già ricordato, con scelta oltremodo condivisibile, il comma 1 bis non è entrato nel testo finale della riforma: la natura peculiare del contenuto dell’obbligo di iscrizione avrebbe determinato uno strumento di equivoca e pericolosa “lettura” dell’operato del pubblico ministero.
Tornando all’esempio sopra riportato di prima, non vi era e non vi può essere dubbio sul fatto che in numerose situazioni non possano esistere margini di discrezionalità sulla necessità di procedere a iscrizione. La scelta del legislatore consente di evitare (o almeno di ridurre significativamente) il rischio che possa essere effettuata una lettura strumentale a interessi di parte della scelta di iscrizione non “immediata” del pubblico ministero, a fronte di contesti di equivoca lettura.
La mancata introduzione del comma sopra menzionato, ovviamente, non consente di escludere “tout court” l’osservanza dell’art 335 c.p.p. dell’ambito di valutazione in sede di disciplinare; consente tuttavia di ritenere ragionevolmente che una singola violazione (che non sia, evidentemente, tale da integrare di per sé un reato) di natura quindi “colposa” non sia di per sé valutabile in sede disciplinare, laddove ai sensi dell’art. 2 d.lgs. n. 109/2006 (“ Illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni”) è indicato come illecito disciplinare nell'esercizio delle funzioni, tra l’altro, alla lettera q) il “il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all'esercizio delle funzioni; si presume non grave, salvo che non sia diversamente dimostrato, il ritardo che non eccede il triplo dei termini previsti dalla legge per il compimento dell'atto”.
Fermo restando che, per la sua peculiare natura, la disposizione in tema di iscrizione non prevede un termine specifico, resta il fatto che solo un reiterato e ingiustificato ritardo nella iscrizioni dovrebbe in astratto costituire illecito disciplinare.
Non solo: tale interpretazione è destinata a riflettersi anche sulle possibili responsabilità dei capi degli uffici, laddove il medesimo art. 2, alla lettera dd), ipotizza un profilo di responsabilità disciplinare nella ”omissione, da parte del dirigente l'ufficio o del presidente di una sezione o di un collegio, della comunicazione agli organi competenti di fatti a lui noti che possono costituire illeciti disciplinari compiuti da magistrati dell'ufficio, della sezione o del collegio”.
Evidentemente, l’impianto complessivo delineato con la riforma imporrà un obbligo di comunicazione da parte del Procuratore della Repubblica di natura disciplinare non per singole violazioni in tema di iscrizioni, ma solo a fronte di comportamenti “gravi, reiterati e ingiustificati” al riguardo.
