I precedenti disciplinari hanno un indubbio rilievo in molti aspetti della vita professionale e della progressione di carriera dei magistrati e risulta necessario domandarsi in che modo essi abbiano incidenza sulle valutazioni di professionalità, sull’accesso agli incarichi direttivi e semidirettivi e sull’assunzione di incarichi di vario genere da parte dei magistrati e se il passare del tempo, unitamente al successivo percorso professionale virtuoso, possa determinare una attenuazione ovvero un totale venir meno dei loro effetti negativi. La presente disamina, che non ha la pretesa di essere esaustiva della materia, intende porre l’attenzione su alcuni degli aspetti più rilevanti e per certi versi, controversi, della questione nella articolata disciplina dell’ordinamento giudiziario e nella prassi applicativa.
È necessario porre in rilievo in quali situazioni i precedenti disciplinari incidano sulla vita professionale e sulla progressione di carriera dei magistrati, con quali modalità e con quali limiti si manifesti la detta rilevanza, tenendo conto della mancanza di una forma generale di riabilitazione disciplinare nell’ordinamento giudiziario.
La Corte costituzionale con la sentenza del 22 giugno 1992, n. 289[1] aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto formato dall’art. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), e dall’art. 276 del R.D. 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), nella parte in cui consentiva - tra le disposizioni generali relative agli impiegati civili dello Stato non in contrasto con le norme dell’ordinamento giudiziario - l’applicazione ai magistrati della riabilitazione prevista per i detti impiegati colpiti da sanzione disciplinare. La questione si era posta perché la Corte di Cassazione civile a sezioni unite[2] aveva sostenuto che l’art. 87 d.P.R. 1957 n. 3 - il quale, per gli impiegati civili dello Stato cui sia stata inflitta sanzione disciplinare, prevede, con eliminazione degli effetti della sanzione medesima, la riabilitazione, ove siano trascorsi due anni con il conseguimento della qualifica di “ottimo” - trovasse applicazione anche nei confronti dei magistrati, in relazione al richiamo delle disposizioni generali relative a detti impiegati contenuto nell'art. 276 R.d.l. 31 maggio 1946 n. 511. La Suprema Corte aveva considerato che tale riabilitazione non si ponesse in contrasto con le norme dell'ordinamento giudiziario, nè con lo “status” riconosciuto ai giudici, mentre la mancanza, per questi ultimi, di “note caratteristiche”, con qualifiche di merito, implicasse, ai fini della riabilitazione, la necessità di acquisire un apposito parere del competente consiglio giudiziario.
La Corte costituzionale, investita dalla Sezione disciplinare in via incidentale in un procedimento relativo ad un magistrato, che aveva richiesto l’applicazione della riabilitazione, in costanza della sopra indicata interpretazione giurisprudenziale, aveva ritenuto di dover escludere l’applicazione dell’istituto nelle forme previste dall'art. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in ragione delle differenze e delle peculiarità sussistenti nello status del magistrato rispetto al quello del dipendente dello Stato. La Corte aveva evidenziato che il trattamento differenziato per i magistrati era “imposto dalla stessa Costituzione, la quale, agli articoli da 101 a 113, prevede apposite disposizioni dirette ad assicurare, a garanzia dell’autonomia e dell’imparzialità di una funzione di vitale importanza per l’esistenza e l’attuazione di uno Stato di diritto, la più ampia tutela dell’indipendenza dei giudici,considerati sia come singoli soggetti sia come ordine giudiziario”. Inoltre, nella sentenza si sottolineava che correttamente il legislatore, in ragione delle suddette differenze e peculiarità dello status giuridico delle due categorie di dipendenti pubblici, aveva regolato diversamente il relativo procedimento disciplinare, prevedendo le forme del procedimento amministrativo per quello inerente il pubblico impiegato comune e del procedimento giurisdizionale per quello riguardante i magistrati.
Con l’esclusione dall’ordinamento giudiziario della particolare riabilitazione di cui all’art. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, ritenuta specificamente non adatta allo scopo, la Corte costituzionale non ha inteso impedire il futuro inserimento di un adeguato istituto riabilitativo disciplinare per i magistrati. Infatti, la Corte ha esplicitamente ammesso la possibilità che il legislatore possa prevedere un istituto di tal tipo, che sia però coerente con il sistema disciplinare e con lo status giuridico dei magistrati[3].
La mancata previsione espressa dell’istituto della riabilitazione disciplinare per i magistrati, ai quali non si può estendere in via analogica l’art. 87 del Testo Unico sul pubblico impiego, né altre forme di riabilitazione, in seguito al citato intervento della Corte costituzionale, è stata oggetto di discussione fra i magistrati ed in dottrina ed è stata anche all’attenzione della Commissione per la riforma dell’ordinamento giudiziario, istituita dal Ministro della giustizia Orlando e presieduta dal professor Vietti. La Commissione Vietti aveva valutato positivamente l’opportunità della introduzione dell’istituto, tuttavia i relativi lavori non si sono tradotti in una specifica iniziativa legislativa.
Anche il CSM, con delibera approvata il 31 maggio 2017, ha proposto al Ministro, ex art. 10, l. n. 195/58 di attivarsi per introdurre l’istituto della riabilitazione disciplinare, delineando un regime in cui, a richiesta del magistrato interessato, possa dichiararsi la riabilitazione per illeciti disciplinari sanzionati con le più lievi sanzioni dell’ammonimento e della censura[4]. Tuttavia, allo stato, l’istituto non ha trovato ancora una adeguata formula normativa, con la previsione di una figura generale di riabilitazione disciplinare.
Tale carenza, comunque, non vale ad impedire che altri strumenti normativi, pure previsti dall’ordinamento giudiziario vigente, consentano, a determinate condizioni, il determinarsi di effetti analoghi a quelli riabilitativi e quindi - sui presupposti del decorso del tempo e della successiva “buona condotta” - il verificarsi dell’estinzione di specifiche incapacità giuridiche (ad esempio in materia di valutazioni di professionalità o di conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi, ecc.). Anzi, l’assenza di un istituto generale di riabilitazione dovrebbe suggerire una interpretazione ampia delle norme che contemplano l’attenuarsi o l’eliminazione degli effetti deteriori delle sanzioni disciplinari non espulsive, perché se è un indubbio interesse del singolo - dopo un certo tempo - a vedersi riammesso a pieno titolo nell’istituzione in cui opera, senza il residuo di “marchi” infamanti, è sicuramente utile alla stessa istituzione la ricostituzione completa del rapporto fiduciario con il magistrato, dal quale non può che scaturire un maggiore impegno e determinazione del magistrato medesimo nell’adempimento dei propri doveri d’ufficio. Viceversa, come è ovvio, la sussistenza e la permanenza per un tempo indefinito di uno stigma in capo al magistrato sanzionato, non può che generare disaffezione e disimpegno e quindi un rendimento professionale inferiore a quello potenziale.
Sicuramente, rientra nei poteri valutativi dei Consigli giudiziari e, soprattutto, del Consiglio Superiore della Magistratura l’applicazione delle norme vigenti, che consentano effetti di tipo riabilitativo. L’interpretazione di tali norme, per le ragioni sopra esplicitate, non dovrà necessariamente ispirarsi al principio di negatività e di aprioristica preclusività della sanzione disciplinare, sulla scorta di una lettura affrettata della sentenza 1992/289 della Corte costituzionale e della constatazione dell’assenza della riabilitazione disciplinare. Difatti, la stessa sentenza, oltre a non prevedere una esclusione “a prescindere” dell’istituto della riabilitazione nell’ordinamento giudiziario, come già osservato, ha espressamente indicato la previsione dei meccanismi diversi dalla riabilitazione, ma concorrenti all’eliminazione degli effetti negativi della condanna disciplinare (vedi nota 2).
Il DLG 2006/160, sulla progressione economica e di funzioni dei magistrati, all’art. 11, nel disciplinare le valutazioni di professionalità quadriennali, individua situazioni nelle quali si debbano valutare, anche, i precedenti disciplinari dei magistrati. Infatti, al comma 4, si afferma che il Consiglio giudiziario debba acquisire e valutare, tra le altre cose, “le informazioni disponibili presso il Consiglio superiore della magistratura e il Ministero della giustizia, anche per quanto attiene agli eventuali rilievi di natura contabile e disciplinare” allo scopo di formulare il parere motivato da trasmettere al Consiglio superiore della magistratura.
La correlata Circolare n. 20691 dell’8 ottobre 2007, sulle valutazioni di professionalità dei magistrati, al Capo II “DISPOSIZIONI GENERALI”, stabilisce che “Il Consiglio superiore procede alla valutazione di professionalità acquisiti il parere del Consiglio giudiziario o del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e la relativa documentazione, le risultanze delle ispezioni ordinarie e tutti gli elementi di conoscenza ulteriori che ritenga di assumere”. Sono, a tal fine, elementi di conoscenza anche gli elementi di fatto negativi inerenti ai parametri valutativi[5] e segnatamente i precedenti disciplinari incidenti sugli stessi. Infatti, il Capo VII, n. 1 cita, tra le fonti di conoscenza, le informazioni disponibili presso la segreteria della sezione disciplinare[6].
Il Capo II n. 6, poi, detta un limite alla valutazione di fatti attinenti alla sfera privata del magistrato, “salvo che siano provvisti di rilievo ai fini dell’art. 2 r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, disciplinare o penale; in questi casi, il Consiglio giudiziario o il Consiglio direttivo della Corte di Cassazione ne verificano l’incidenza sulle qualità professionali del magistrato, anche con riferimento al profilo dell’attualità qualora si tratti di elementi relativi a periodi oggetto di pregresse valutazioni”.
La norma se da un lato pone un limite alla valutazione dei fatti attinenti alla sfera privata del magistrato, salvo che abbiano rilevanza disciplinare o penale, consente che tali fatti siano valutati anche se relativi a quadrienni precedenti, purché mantengano una loro autonoma rilevanza nell’attualità. La sopravvivenza degli effetti negativi della condanna disciplinare, quindi, parrebbe oltrepassare i limiti temporali del quadriennio in valutazione.
Tale evenienza può considerarsi naturale laddove nel quadriennio in valutazione sia intervenuta la sentenza di condanna pur se i fatti ascritti riguardino quadrienni precedenti e gli stessi vengano valutati la prima volta, nel qual caso è più che legittimo verificarne l’incidenza sulle qualità professionali del magistrato, con riguardo al profilo dell’attualità, occorre domandarsi se sia lecito riproporre una valutazione non positiva (Capo X Circolare n. 20691/2007) o negativa (Capo XI) degli stessi fatti dopo che gli stessi abbiano formato oggetto di una precedente valutazione dello stesso tipo. In altri termini, se dopo che un magistrato sanzionato in via disciplinare sia stato oggetto di una valutazione non positiva o negativa, sulla scorta dei fatti oggetto della condanna disciplinare, sia possibile valutare l’incidenza negativa di quei fatti sulle qualità professionali attuali del magistrato, dopo il decorso del periodo, rispettivamente (Capo XVII nn. 4 e 6) di 1 anno o 2 anni successivi al quadriennio valutato, indicato dalla circolare quale oggetto del nuovo scrutinio. Chi scrive ritiene, concordemente con la giurisprudenza del Consiglio di Stato[7], in ossequio all’assunto che gli effetti negativi della sanzione disciplinare debbano formare oggetto di una interpretazione restrittiva delle norme che li prevedono, che la valutazione di quei fatti debba essere compiuta una sola volta e che, nel rispetto delle norme del Capo XVII della circolare, il nuovo scrutinio si debba limitare alla valutazione della condotta professionale, secondo i parametri indicati, dell’anno o dei due anni successivi, senza procedere ad un bis in idem in malam partem.
Invece, in via ordinaria, se i fatti di rilievo disciplinare verificatisi in un quadriennio non siano ancora stati accertati dalla Sezione Disciplinare, il Capo XII detta le norme sul rapporto tra valutazioni di professionalità e procedimenti disciplinari (e penali) pendenti, stabilendo la sospensione obbligatoria della procedura di valutazione di professionalità in caso siano adottate talune misure cautelari nell’ambito del procedimento disciplinare, ovvero la sospensione facoltativa in tutti gli altri casi di pendenza di procedimento, se l’accertamento dei fatti oggetto di quel procedimento incida sulla definizione della procedura di valutazione della professionalità.
Anche in materia di conferimento delle funzioni direttive e semidirettive i precedenti disciplinari assumono un sicuro rilievo. Le norme primarie sul conferimento di tali funzioni si rinvengono nel Dlg 160/2006 agli artt. 10, che individua le funzioni dei magistrati ordinari, tra le quali quelle in argomento e 12, che stabilisce i requisiti e i criteri per il conferimento delle medesime funzioni. L’art. 12, in relazione alle funzioni di cui si tratta, afferma che debbano essere posti alla base della valutazione del CSM, per il conferimento delle funzioni de quo, anche gli elementi desunti dalle valutazioni di cui all'articolo 11, commi 3 e 5 (valutazioni di professionalità) ed in tal modo devono ritenersi richiamate le norme che consentono di valutare i precedenti disciplinari e comunque i fatti di rilevanza disciplinare in via di accertamento.
La Circolare n. P‐14858‐2015 del 28 luglio 2015 e successivi modifiche (Testo Unico sulla Dirigenza Giudiziaria) all’art. 37 (Procedimenti disciplinari) esplicitamente prevede che le decisioni adottate dalla Sezione Disciplinare nei confronti degli aspiranti alle funzioni direttive e semidirettive siano comunque oggetto di valutazione. Quindi il Consiglio Superiore deve sempre valutare non solo le decisioni di condanna, ma anche quelle di assoluzione. Naturalmente, laddove il fatto sia escluso perché insussistente, non potranno trarsi da quel fatto conseguenze negative ai fini del conferimento delle funzioni richieste. Viceversa se l’assoluzione dipende da altre cause quali l’esclusione dell’elemento soggettivo da parte del giudice disciplinare o il proscioglimento per scarsa rilevanza del fatto, si potrà tenere conto della condotta materiale accertata.
Il Consiglio Superiore al secondo comma 2 del citato all’art. 37 ha stabilito che le “condanne disciplinari sono di regola preclusive al conferimento dell'ufficio in caso di irrogazione della sanzione della perdita dell'anzianità oppure nell’ipotesi di condanna alla censura per fatti commessi nell'ultimo decennio”. Questa norma, sicuramente molto severa quanto alla lunghezza del periodo di permanenza degli effetti preclusivi della censura, stabilisce la normale (di regola) impossibilità di accesso alle funzioni direttive o semidirettive nel caso di condanna alla perdita dell'anzianità. La relazione introduttiva alla circolare non chiarisce le ragioni della specificazione del limite decennale preclusivo della censura e la sostanziale incapacità perpetua conseguente alla perdita dell'anzianità, né risultano nella norma fornite indicazioni circa la sorte dei magistrati puniti con le altre sanzioni previste dalla legge[8], diverse dalla rimozione. Dovrebbe dedursi, in assenza di specifica previsione, che le altre sanzioni siano sempre valutate, ma non siano causa di incapacità giuridica obbligatoria. La scarsa coerenza della normativa secondaria sul punto con il dettato legislativo ha dato luogo ad argomentate critiche[9].
Analoghi effetti negativi conseguono ai precedenti ed alle pendenze disciplinari nei procedimenti di conferma nelle funzioni direttive o semidirettive come disciplinati negli artt. 83 e 87 della circolare richiamata.
Altri effetti limitativi delle sanzioni disciplinari alle funzioni concretamente esercitate dai magistrati, in una ricognizione non esaustiva, si rinvengono in materia di incarichi extragiudiziari. La materia ha la sua fonte normativa nell’art. 16 comma R.d. 12/1941 e, in quanto compatibile, nell’art. 53 D.Lgs. 165/2001 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
La normativa primaria non specifica la valenza dei precedenti disciplinari nel procedimento di autorizzazione ad incarichi extragiudiziari da parte del Consiglio Superiore della magistratura. Tuttavia, il Consiglio nel disciplinare il procedimento autorizzatorio degli incarichi extragiudiziari, diversi da quelli elettivi e da quelli che comportano un collocamento fuori dal ruolo organico dei magistrati, che restano regolati da fonti differenti, ha dettato la Circolare n. P. 22581 del 9 dicembre 2015 - Delibera del 2 dicembre 2015 e succ mod. al 12 aprile 2017 (Circolare in materia di incarichi extragiudiziari). L’art. 10 della norma secondaria individua precise e severe condizioni soggettive ostative all’autorizzazione, conseguenti anche a precedenti e/o pendenti disciplinari[10]. Tra gli altri incarichi contemplati dalla circolare, per i quali potenzialmente si determinano effetti negativi nel procedimento di autorizzazione, nel caso sussistano precedenti o pendenti disciplinari, rientrano gli incarichi di docente, di esperto formatore e di tutor presso la Scuola della Magistratura.
Ancora possono individuarsi effetti negativi della condanna o della pendenza disciplinare a carico del magistrato nella materia degli incarichi di “magistrato affidatario” dei magistrati ordinari in tirocinio. La normativa primaria rappresentata dal DLGS 30 gennaio 2006, n. 26 (Istituzione della Scuola superiore della magistratura, nonché disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati) contempla la figura del magistrato affidatario relativamente alla parte del tirocinio che si svolge presso gli uffici giudiziari. L’art. 21 cita i magistrati affidatari ai commi 3, relativamente alla designazione a cura del Consiglio superiore della magistratura, su proposta del competente consiglio giudiziario e 4, con riferimento alla compilazione per i M.O.T. della scheda valutativa.
Il citato decreto legislativo non menziona i requisiti soggettivi del magistrato affidatario, che invece sono individuati dal Regolamento per la formazione iniziale dei magistrati ordinari (delibera CSM 13 giugno 2012 e successive modifiche al 20 marzo 2019). Questa norma secondaria disciplina nel dettaglio le modalità di nomina e lo statuto tecnico-deontologico-disciplinare del magistrato affidatario il quale deve essere dotato di “particolare preparazione teorica e pratica, di elevato prestigio professionale e di capacità comunicative e didattiche”. Tuttavia la “pendenza di un procedimento disciplinare con richiesta di fissazione di udienza ovvero la precedente sanzione disciplinare”, pur non rilevanti in via generale quali circostanze ostative alla nomina, possono divenirlo laddove incidano in senso negativo, “tenuto conto dell’epoca dell’illecito, della natura, della sanzione inflitta e di eventuali successive positive valutazioni di professionalità, sul prestigio professionale ovvero sulle capacità formative e didattiche”.
In un recente caso venuto all’attenzione del CSM, un magistrato già affidatario di M.O.T. per diversi anni, aveva visto la propria posizione “censurata” in relazione alla procedura di nomina a magistrato affidatario, con una delibera del 2/12/2020 che, prendendo atto di una sanzione disciplinare risalente al 19/10/2009 valutata grave, aveva rivalutato negativamente il proprio precedente deliberato del 10/7/2019, “con il quale il precedente disciplinare era stato ritenuto non ostativo all’affidamento dell’incarico”, invitando nel contempo il Consiglio Giudiziario competente a tenerne conto in futuro. Il CSM, nel fare una applicazione in malam partem di una normativa secondaria non sorretta da un supporto normativo primario - in contrasto con il principio che si è tentato di sostenere in questo scritto, secondo il quale le sanzioni disciplinari ammesso e non concesso che non possano avere una diretta funzione anche riabilitativa, non debbano porsi come stigma permanente per il magistrato - ha addirittura revocato una precedente deliberazione troppo “liberale” che aveva ritenuto, dopo dieci anni, il precedente disciplinare non ostativo all’affidamento dell’incarico.
In seguito, al montare di proteste di numerosi magistrati che hanno stigmatizzato l’operato del Consiglio è parso evidente il mancato rispetto del principio dell’ “affidamento” con la delibera in argomento. Il detto principio, dapprima inserito nell’ordinamento attraverso decisioni della giustizia comunitaria, poi recepito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato ed, infine, inserito nella L. 241/1990 con la novella L.15/2005, tutela la situazione di vantaggio, assicurata al destinatario di un atto specifico e concreto dell’autorità amministrativa, che non può essere successivamente rimossa ad libitum dalla pubblica amministrazione. Sulla questione è intervenuta anche l’ANM con un comunicato che ha evidenziato l’anomalia della delibera del CSM che, in data 20/1/2021 è nuovamente intervenuto in autotutela, revocando la delibera del 2/12/2020 (che in paradossale autotutela aveva revocato la precedente delibera favorevole del 10/7/2019).
Senza voler approfondire in modo particolare la natura e la funzione della sanzione disciplinare, credo di poter affermare che le sanzioni disciplinari, nei settori del diritto del lavoro e del diritto amministrativo, allorché non siano di tipo espulsivo, abbiano anche una funzione rieducativa rispetto ai valori ed ai doveri propri del consesso nel quale la sanzione stessa opera. Nell’ambito penale il principio ha natura costituzionale e, pur avendo reiteratamente escluso la Corte Costituzionale l’estensione del detto principio alle sanzioni amministrative[11], tuttavia deve ritenersi che il legislatore nel regolare il sistema sanzionatorio disciplinare nel pubblico impiego ed anche nell’ordinamento giudiziario abbia ritenuto immanente l’idea che la sanzione, diversa da quella espulsiva, debba tendere alla ricostituzione del rapporto fiduciario compromesso con l’illecito. Di questa affermazione si trova traccia della stessa legge regolatrice del sistema disciplinare dei magistrati, il DLGS 23 febbraio 2006 n. 109, che all’art. 6 definisce l’ammonimento come un richiamo all'osservanza, da parte del magistrato, dei suoi doveri, in rapporto all'illecito commesso. È evidente che la sanzione serve da monito, affinché il soggetto sanzionato torni ad ispirare la propria condotta professionale ai valori ed ai doveri tipici della propria funzione.
La stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione, nella materia disciplinare dei magistrati, si ispira ai principi di proporzionalità tra il fatto addebitato e la sanzione e di adeguatezza della sanzione rispetto alla tutela dei valori che la legge intende perseguire e che sono costituiti dalla fiducia e dalla considerazione di cui il magistrato deve godere nonché dal prestigio dell'Ordine giudiziario[12]. La Suprema Corte ha reiteratamente affermato che il giudice di merito nella scelta della sanzione, soprattutto quando questa sia espulsiva, deve compiere una valutazione particolarmente approfondita rispetto ai principi prima indicati e ciò non può non collegarsi al valore del rapporto fiduciario tra magistrato, istituzione e collettività che, laddove possibile, debba essere mantenuto, con la scelta di una sanzione se possibile gradata.
Se però ad una sanzione meno grave di quella espulsiva si dovessero riconnettere, nell’interpretazione delle norme ordinamentali che regolano la vita professionale dei magistrati, effetti negativi pressocché permanenti, spesso disciplinati solo con norme secondarie e senza il supporto normativo primario, ne deriverebbe una contraddizione insanabile con i valori perseguiti e tutelati con le norme disciplinari, secondo la lettura data dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità.
L’auspicio è che, in mancanza di una disciplina normativa primaria, nel salvaguardare la più rigorosa tutela del prestigio dell’ordine giudiziario, rientrante tra i più rilevanti beni costituzionalmente protetti, a fronte del quale è richiesto ai magistrati un altrettanto rigoroso dovere di indipendenza, imparzialità ed equilibrio, connessi alla credibilità, sia come singoli soggetti, sia come ordine giudiziario, il Consiglio superiore adotti, nell’ambito dei suoi poteri, norme secondarie generali che si ispirino a criteri di apertura alla riabilitazione dei magistrati. E che lo stesso Consiglio nelle singole delibere applicative di quelle norme non scelga di regola interpretazioni necessariamente restrittive.
[1] Corte costituzionale sentenza 22.6.1992, n. 289 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/1992/06/24/092C0758/s1
[2] Cassazione civile a sezioni unite - 06/04/1991, n. 3612 Nuova giur. civ. commentata 1992, I,77 (nota). Foro it. 1992, I,2802.
[3] Sentenza nota 1: “ … Del resto, se si può ammettere che la riabilitazione, come istituto in sé considerato, sia espressione di un principio generale e di un'esigenza che, ancorché non rispondenti ad alcuna norma costituzionale, possono comunque trovar applicazione anche all'interno di un sistema disciplinare ispirato a paradigmi giurisdizionali, come quello previsto per i magistrati, ciò non può significare affatto che la raffigurazione di quell'istituto generale sia perfettamente rispecchiata nella particolare fattispecie regolata dall'impugnato art. 87. Infatti, se è ben vero che in ciascuna delle forme di riabilitazione previste nell’ordinamento vigente - segnatamente sia nella riabilitazione penale (art. 178 c.p.) e in quella civile (art. 466 c.c.), sia nella riabilitazione dei pubblici impiegati (art. 87, del d.P.R. n. 3 del 1957) e in quella del fallito (artt. 142-145 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267) - si riscontra un nucleo normativo comune, tanto con riferimento ai presupposti per l’applicazione (decorso del tempo e valutazione della buona condotta) quanto con riferimento agli effetti (estinzione di specifiche incapacità giuridiche e di effetti ulteriori rispetto alla sanzione principale della condanna), non è meno vero che ciascuna delle forme di riabilitazione indicate costituiscono un modello a sé, composto da una diversa combinazione e da una diversa determinazione degli elementi essenziali sopra ricordati. E non vi è dubbio che la scelta di un modello ovvero di un altro e, persino, la scelta di affidare alla riabilitazione ovvero a meccanismi diversi l’eliminazione degli effetti ulteriori della condanna disciplinare spettano al legislatore, il quale, nell'esercizio non irragionevole della sua discrezionalità politica, deve valutare quale istituto o quale modello sia più coerente con il sistema disciplinare considerato”.
[4]http://ntcsm.cosmag.it/calendaring/?LO=01000000d9c8b7a6110000001100000076150000457ce849000000000100000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000&MItypeObj=application/pdf&filename=odg.pdf parere a pag. 195.
[5] La Circolare n. 20691/2007 al Capo III indica i prerequisiti dell’indipendenza, dell’imparzialità e dell’equilibrio e al Capo IV i parametri della capacità, della laboriosità, della diligenza e dell’impegno.
[6] Sul punto confronta: Procedimento disciplinare e valutazione di professionalità: differenze e interferenze di Gianluca Grasso - 24 luglio 2015, par. 3.2. Interferenze. https://www.associazionemagistrati.it/doc/1998/procedimento-disciplinare-e-valutazione-di-professionalit.htm
“…Al di là dei richiamati punti di contatto, una stretta connessione tra disciplinare e valutazione emerge in presenza di una condanna in sede disciplinare, dove il rischio è quello di un’automatica incidenza sul piano della verifica della professionalità, quasi che la valutazione non positiva o negativa costituisca una sanzione accessoria o ulteriore rispetto a quella disciplinare. Nella prassi, infatti, le valutazioni non positive di professionalità sono spesso legate a condanne in sede disciplinare. Escludere l’automaticità dell’incidenza non vuol dire che la valutazione debba prescindere dagli esiti disciplinari ma che questi debbano essere esaminati nel diverso contesto del giudizio di professionalità. Le risultanze disciplinari, invero, anche quando abbiano portato all’esclusione di responsabilità, formano oggetto del vaglio del CSM. La presenza di un procedimento disciplinare conclusosi con condanna o anche con proscioglimento può richiedere una motivazione rinforzata rispetto a quella standard, per dare conto delle ragioni che hanno indotto la Commissione a ritenere non rilevante la vicenda disciplinare ai fini della valutazione. Le motivazioni possono essere le più varie, ma tra di esse si segnala quella dell’episodicità della vicenda, che non ha inciso in maniera significativa sul giudizio di professionalità.
Guardando alla prassi, i punti di maggiore criticità sono emersi in corrispondenza non tanto degli illeciti disciplinari conseguenti a condotte penalmente rilevanti o di comportamenti incidenti sui prerequisiti di professionalità (indipendenza, imparzialità ed equilibrio), ma in relazione al fenomeno dei ritardi nel deposito dei provvedimenti, ove talvolta si sono registrate applicazioni non sempre omogenee. Al riguardo, va segnalato che l’assemblea plenaria, durante la precedente consiliatura, nella seduta del 10 settembre 2014, ha respinto, a maggioranza, una proposta di delibera di sesta commissione che tendeva a introdurre un certo automatismo tra esito disciplinare e valutazione di professionalità, definendo i contenuti del giudicato e del principio del “dedotto e deducibile” utilizzabili in sede di verifica della professionalità”.
[7] Quanto alla rilevanza disciplinare in relazione al profilo temporale il Consiglio di Stato sent. n. 3544/2010 ha affermato che possono rilevare nel giudizio di professionalità anche fatti antecedenti al periodo in valutazione, in ragione della gravità dei comportamenti stessi, della loro effettiva connessione con lo svolgimento di funzioni giudiziarie, della prevalenza degli elementi di insufficiente equilibrio e compostezza sulle pur riconosciute e condivise doti di capacità e diligenza e, infine, dell’attinenza di tali elementi alla inidoneità alla progressione in carriera.
Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa, nel quadro normativo dell’attuale sistema di valutazione, ha stabilito che se i fatti oggetto della sentenza disciplinare di condanna sono stati già valutati nell’ambito del procedimento amministrativo di professionalità con giudizio non positivo, deve escludersi che esso possa fondare un nuovo giudizio di analogo tenore nelle valutazioni successive, non potendo risolversi il precedente disciplinare in un elemento negativo permanente della carriera del magistrato (Tra le altre cfr. Consiglio di Stato sent. 8 luglio 2013, n. 3600; Consiglio di Stato Sezione IV Sentenza 21 settembre 2015, n. 4397).
[8] L’art. 5 DLGS 23 febbraio 2006 n. 109 prevede le seguenti sanzioni: ammonimento; censura; perdita dell'anzianità; incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo; sospensione dalle funzioni da tre mesi a due anni; rimozione.
[9] Giuseppe Campanelli in Questione Giustizia, Nuovo Testo unico sulla Dirigenza giudiziaria: possibili effetti sui limiti del sindacato giurisdizionale 9.4.2016;
https://www.questionegiustizia.it/articolo/nuovo-testo-unico-sulla-dirigenza-giudiziaria_possibili-effetti-sui-limiti-del-sindacato-giurisdizionale_09-04-2016.php
“…In particolare sembra permanere un’evidente criticità con riferimento all’art. 37 concernente i procedimenti disciplinari.
La disposizione in esame riproduce quasi esattamente l’ultima parte del paragrafo 4.2 (Le fonti di conoscenza e valutazione) del punto 4 del precedente Testo unico.
Le due normative si discostano semplicemente per il fatto che la nuova disciplina prevede che «comunque», mentre la vecchia «sempre» «le decisioni adottate dalla Sezione disciplinare nei confronti degli aspiranti sono oggetto di valutazione». In maniera assolutamente identica, invece, nel secondo comma dell’art. 37 e nell’ultimo del paragrafo 4.2 stabiliscono che «le condanne disciplinari sono di regola preclusive del conferimento dell’ufficio in caso di irrogazione della sanzione della perdita dell’anzianità oppure nell’ipotesi di condanna alla censura per fatti commessi nell’ultimo decennio». Le possibili criticità, in realtà, sorgono sia con riguardo alla prima sia con riguardo alla seconda parte dell’articolo in esame.
Non ritenendo possibile che la modifica da «sempre» a “«comunque» sposti di molto la questione, per prassi consolidata, l’aspirante, gravato da una decisione disciplinare, difficilmente o, per meglio dire, quasi mai, verrà preso in considerazione per il conferimento di un incarico direttivo o semidirettivo.
La concreta inconciliabilità tra quanto previsto quale oggetto di valutazione e quanto invece realmente considerato quale impedimento permanente, trova altresì riscontro soprattutto nella seconda parte della medesima disposizione. Sul punto, infatti, l’assoluta mancanza di coordinamento tra la precedente Circolare e il Dlgs 109/2006 si ripropone, negli stessi termini, anche per ciò che attiene al nuovo Testo unico.
L’argomentazione può risultare più comprensibile prendendo in considerazione la tipologia e gli effetti delle sanzioni disciplinari, così come stabilite dalla normativa di livello primario e come recepite dalla Circolare.
In generale si può affermare che se le condanne sono di regola (rectius sempre) preclusive al conferimento dell’ufficio nel caso delle sanzioni della perdita dell’anzianità o della censura (lettere c) e b) dell’art. 5 del Dlgs 109/2006) per fatti commessi negli ultimi dieci anni, lo stesso non può assolutamente sostenersi per la specifica sanzione immediatamente ricollegabile ai conferimenti di cui al presente Testo unico, vale a dire l’incapacità temporanea ad esercitare un incarico direttivo o semidirettivo (lett. d) del medesimo art. 5).
La criticità, già presente nel vecchio par. 4.2 e non risolta dall’art. 37 sta nel fatto che la lett. d) dell’art. 5 del Dlgs 109/2006 va letta in combinato disposto con l’art. 9 dello stesso Dlgs.
Quest’ultima disposizione, infatti, nel prevedere, appunto una sanzione temporanea ne fissa il termine minimo (sei mesi) e quello massimo (due anni).
La peculiarità che produce l’assenza di un qualsiasi coordinamento con l’art. 37 della Circolare sta nel fatto che il secondo comma dell’art. 9 del Dlgs. 109/2006 stabilisce che «applicata la sanzione, il magistrato non può riprendere l’esercizio delle funzioni direttive o semidirettive presso l’ufficio ove le svolgeva anteriormente al provvedimento disciplinare». A contrario il magistrato, scaduto il termine sanzionatorio può ritornare ad esercitare le funzioni pregresse, con l’unica condizione di dover cambiare ufficio. Per farlo deve però accedere al sistema di cui al Nuovo Testo unico con l’effetto, paradossale, che pur avendo scontato la sanzione e pur avendo la possibilità, espressamente attribuitegli dall’art. 9 del Dlgs, di riprendere le funzioni direttive o semidirettive, le stesse gli siano precluse, stante il mancato coordinamento del Testo unico alla normativa primaria.
L’effetto è doppiamente paradossale per il fatto che la fattispecie del magistrato sanzionato con la temporanea incapacità ad esercitare un incarico direttivo o semidirettivo può trovare un effetto preclusivo, rispetto alla sua futura posizione, sia in considerazione del primo, sia in considerazione del secondo comma dell’art. 37. Di fatto la tipologia di sanzione, se irrogata, gli pregiudica, alla luce degli orientamenti fino ad ora adottati dal Consiglio superiore, di essere preso in qualche considerazione per il conferimento degli incarichi di cui al nuovo Testo unico del 2015”.
[10] Articolo 10 Condizioni soggettive ostative all’autorizzazione.
10.1. Per i magistrati nei cui confronti è pendente procedimento penale a seguito di iscrizione nominativa nel registro degli indagati, oppure hanno in corso procedimenti disciplinari nell’ambito dei quali sia stata avanzata richiesta di fissazione dell’udienza di discussione orale, ovvero è stato disposto, con l’invio della relativa comunicazione all’interessato, l’inizio della procedura di trasferimento d’ufficio nel caso previsto dalla seconda parte del primo capoverso dell’art. 2 R.D. Lgs. 31 maggio 1946 n. 511, il C.S.M. provvede negativamente sull’istanza di autorizzazione o sulla designazione quando la pendenza di detti procedimenti, per la gravità del fatto o per la relazione tra il fatto e la natura dell’incarico, pregiudica per ciò solo la credibilità del magistrato o il prestigio dell’ordine giudiziario.
10.2. Sono immediatamente revocate le autorizzazioni concesse a magistrati sottoposti alle misure della custodia cautelare in carcere, arresti domiciliari e/o della sospensione dalle funzioni e dallo stipendio ed ai magistrati condannati, anche in primo grado, salvo che la revoca possa pregiudicare irreparabilmente la procedura nella quale s’inserisce l’attività autorizzata.
10.3. Non possono essere rilasciate autorizzazioni né designati per incarichi i magistrati che sono stati condannati con sentenza definitiva per delitto non colposo negli ultimi 10 anni, oppure sanzionati disciplinarmente negli ultimi cinque anni computati a decorrere dalla sentenza definitiva e/o trasferiti d’ufficio in via cautelare negli ultimi tre anni computati a decorrere dalla data di pronuncia di tale provvedimento cautelare, eccettuato il caso in cui il trasferimento sia stato disposto in forza degli artt. 18 e 19 dell’ordinamento giudiziario, ovvero per incompatibilità ex art. 2 R.D. Lgs. 31 maggio 1946, n. 511, in quest’ultimo caso si applica il disposto dell’articolo 10.1. Il Consiglio ha facoltà di derogare al predetto divieto in relazione alla natura dei fatti oggetto del procedimento disciplinare.
10.4. Il C.S.M., anche oltre i termini temporali di cui al precedente 10.3, mantiene integro il proprio potere valutativo e può provvedere negativamente sull’istanza di autorizzazione o sulla designazione quando la condanna per delitto non colposo o la condanna disciplinare, per la gravità del fatto o per la relazione tra il fatto e la natura dell’incarico, possono pregiudicare per ciò solo la credibilità del magistrato o il prestigio dell’ordine giudiziario.
[11] Corte Costituzionale Sentenza n. 197 del 04/07/2018 dep. 12/11/2018 pubblicazione in G. U. 14/11/2018 n. 45; sentenza n. 281 del 2013; ordinanza n. 169 del 2013 ed altre.
