La circolare del CSM in materia di organizzazione dell’ufficio del Pubblico Ministero

Il 16 novembre 2017, il Consiglio Superiore della Magistratura, con decisione adottata all’unanimità, ha approvato la circolare recante il titolo “Elaborazione di una risoluzione unitaria in materia di organizzazione degli uffici del Pubblico Ministero”.

Si tratta del primo intervento consiliare sul tema della organizzazione degli Uffici di Procura, che prende corpo nelle forme della circolare, a distanza di oltre dieci anni dalla entrata in vigore del d.lgs. 106/2006 (recante “Disposizioni in materia di riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera d), della legge 25 luglio 2005, n. 150”).

Per completezza informativa, va osservato che il Consiglio era sì intervenuto, in precedenza in subiecta materia, ma lo aveva fatto con lo strumento della risoluzione[1], tendente a risolvere questioni specifiche sollevate da singoli uffici giudiziari. E già sotto questo profilo si coglie il carattere innovativo dell’intervento consiliare[2]. Le risoluzioni del 2007 e del 2009 andavano ad integrarsi vicendevolmente ed enunciavano le “linee guida” per l’esercizio dei poteri dei dirigenti, volte alla “tendenziale omogeneizzazione dei moduli organizzativi” degli uffici requirenti, attraverso il confronto di esperienze organizzative simili o comunque assimilabili, riservando una diversa attenzione, per le peculiari attribuzioni e competenze, alle Procure distrettuali. Ed è appena il caso di segnalare come l’ indicato obiettivo fosse   -e continua ad essere-   strettamente connesso e funzionale all’ altro, rappresentato dalla “diffusione delle migliori prassi applicative in tema di gestione degli uffici requirenti”, nella consapevolezza  -come si legge nella risoluzione del 21 luglio 2009-   che “… un’eccessiva frammentazione ed una incontrollata disomogeneità dei moduli organizzativi degli uffici requirenti rischierebbe di incidere sul principio costituzionale di buona amministrazione, con effetti diretti sulla durata ragionevole del processo prevista dall’art. 111 della Costituzione”. 

Il dibattito associativo di questi anni ha posto in evidenza svariati punti critici nella materia in esame, effetto della scarna normativa di rango primario, che, esaltando la figura del procuratore della Repubblica quale titolare esclusivo dell’azione penale e titolare del potere di organizzazione, aveva generato un orientamento culturale incentrato sul modello gerarchico della Procura. Si tratta di un orientamento alla cui alimentazione aveva contribuito soprattutto l’abrogazione dell’art. 7-ter dell’Ordinamento giudiziario, che, per effetto della riforma del 2005  - legge delega -   e 2006  - decreto di attuazione -  aveva sottratto al Consiglio il potere di approvazione dei progetti organizzativi delle Procure.

L’opzione metodologica del ricorso allo strumento della circolare è la testimonianza più eloquente della volontà del Consiglio di riappropriarsi, ovviamente nei limiti imposti dall’ordito normativo di rango costituzionale e primario, della funzione di indirizzo nella materia della organizzazione degli uffici requirenti, orientando i magistrati dirigenti degli Uffici requirenti, attraverso la previsione di uno statuto minimo di organizzazione e programmazione degli uffici medesimi.

A tal fine, in primo luogo, appare opportuno il richiamo all’art. 7 della circolare, che definisce il progetto organizzativo come il documento programmatico ed organizzativo generale dell’Ufficio, fissando un contenuto obbligatorio ed uno eventuale (comma 4 e comma 5). Segnatamente, il primo è costituito da quel complesso di regolamentazioni, in assenza delle quali si dovrebbe ritenere non assolto, da parte del procuratore della Repubblica, l’esercizio del potere-dovere che il legislatore gli ha attribuito. Vi rientrano, fra l’altro, la previsione della costituzione di gruppi di lavoro; i criteri di designazione dei Procuratori aggiunti ai gruppi di lavoro e i criteri di assegnazione dei sostituti ai gruppi medesimi, secondo procedure trasparenti che valorizzino le specifiche attitudini dei magistrati; i criteri di assegnazione e co-assegnazione dei procedimenti; i compiti di coordinamento e di direzione dei procuratori aggiunti; i compiti e le attività delegate ai VPO; il procedimento di esercizio delle funzioni di assenso sulle misure cautelari, nel rispetto di quanto previsto dal successivo art. 13; le ipotesi ed il procedimento di revoca dell’assegnazione, nell’ambito della disciplina di cui al successivo art. 15.

Il contenuto eventuale del programma organizzativo fa riferimento, ad una serie di elementi quali la previsione di criteri di priorità nella trattazione degli affari; di protocolli organizzativi interni in relazione a settori omogenei di procedimenti. Tuttavia, il Procuratore della Repubblica ben può adottare, nella parte c.d. eventuale del documento ulteriori regole organizzative, la ratio della disposizione essendo quella di garantire i valori della trasparenza e della verificabilità, come limite alla discrezionalità insita nelle scelte organizzative (dunque, la elencazione contenuta nell’art. 7, comma 5, è da ritenersi solo esemplificativa e non esaustiva).

Effettuate tali scelte, il Procuratore è il custode ed il garante del rispetto delle regole da lui stesso fissate, che deve rispettare egli stesso (autolimitazione)[3].

Per questa finalità sono state scandite precise sequenze procedimentali (art. 8), volte, ad un tempo, a soddisfare istanze di partecipazione di magistrati dell’ufficio, istituzionalizzando il loro preventivo coinvolgimento nell’adozione del progetto organizzativo e l’interlocuzione, nella forma delle osservazioni, successiva all’adozione dell’atto. Nell’iter di adozione del documento organizzativo uno snodo centrale è costituito dal coinvolgimento e dal contributo che possono fornire i Consigli giudiziari (chiamato ad esprimere il proprio parere entro trenta giorni) ed il CSM che, peraltro, può richiedere chiarimento al Procuratore. L’esito è costituito da una presa d’atto del documento organizzativo, cui il Consiglio può, eventualmente associare osservazioni e rilievi al dirigente dell’Ufficio.

Va segnalata la novità di rilievo costituita dal comma 8 dell’art. 8, che prevede la istituzione presso la Settima Commissione referente del CSM del “fascicolo della organizzazione della Procura”, nel quale sono inseriti il progetto organizzativo, le sue modifiche e variazioni, i provvedimenti sulle assegnazioni dei magistrati ai gruppi di lavoro e quelli che incidono sulle assegnazioni dei procedimenti ed ogni altro documento avente significativo riflesso sulla organizzazione interna.

L’art. 9 si occupa dei provvedimenti attuativi del documento organizzativo, stabilendo in relazione al diverso contenuto di essi, l’obbligo o solo la facoltà di trasmetterli al Consiglio. E così, ove si tratti di provvedimenti sulle assegnazioni ai gruppi di lavoro o che incidono sulle assegnazioni dei procedimenti, essi devono essere trasmessi al Consiglio Superiore, per il tramite del Consiglio Giudiziario, con le eventuali osservazioni degli interessati; laddove per i provvedimenti attuativi diversi da quelli che rientrano in tale categoria vi è solo la facoltà di trasmetterli, facoltà che viene attribuita anche al magistrato interessato. Anche tale disposizione innovativa rileva sempre ai fini del maggiore coinvolgimento del sostituto nella organizzazione dell’ufficio.

L’importante previsione di cui all’art. 8, comma 8, della costituzione del “fascicolo della organizzazione della Procura”, fonda sulla avvertita esigenza del Consiglio di avere la “fotografia aggiornata” della organizzazione degli uffici di Procura^[4], con tutte le variazioni successive; ed è proprio sulle successive variazioni, oltre che sui provvedimenti attuativi, che il Consiglio è chiamato a svolgere un’attenta opera di vigilanza, sia ai fini del giudizio sulla dimostrata capacità del dirigente di organizzare il proprio ufficio, sia per la verifica del corretto e regolare andamento dello stesso. Nella relazione illustrativa della circolare emerge la natura, tendenzialmente stabile, del documento organizzativo, che deve porsi quale previsione astratta, il cui valore è tanto più apprezzabile, quanto più le regole in esso contenute siano in grado di garantire un esercizio stabile ed uniforme delle prerogative connesse all’esercizio dell’azione penale. Una ricorrente emenda o una frequente attività di integrazione di tali regole non fondata su concrete e comprovate esigenze e successiva alla predisposizione iniziale dell’assetto dell’Ufficio, sarebbe, al contrario, poco in linea con i principi ai quali il programma organizzativo deve e ispirarsi. Per cui ci si chiede se non sia opportuno che tutti gli uffici giudiziari requirenti, nell’adeguare il progetto organizzativo già operativo all’atto della entrata in vigore della circolare in esame, non provvedano, secondo l’attuale iter di formazione”, ad adottare un nuovo programma organizzativo.

Il successivo comma 9 contribuisce a rendere ancora più trasparente le scelte organizzative del procuratore poiché qualifica, come modifica del programma organizzativo, l’attribuzione di incarichi di coordinamento e collaborazione, anche in campo amministrativo. Appare evidente la ratio ispiratrice della disposizione tendente a fissare dei limiti al potere di scelta del procuratore di sostituti quali propri collaboratori. E, invero, la previsione dell’attribuzione di tali incarichi ai sostituti deve essere inserita nel programma organizzativo, con la specificazione che la scelta deve essere preceduta dalla procedura d’interpello; segue l’iter di adozione con la trasmissione al CSM previo parere del Consiglio giudiziario.

L’iter di adozione del programma organizzativo, secondo una forma procedimentale trasparente, volto ad assicurare l’effettiva partecipazione dei magistrati alle scelte organizzative; la valorizzazione dei flussi di lavoro (con i conseguenti necessari contatti con la Commissione flussi del Consiglio giudiziario) e dello stato delle pendenze rilevanti ai fini della distribuzione del carico di lavoro (ad es., in funzione del dimensionamento numerico dei gruppi di lavoro) in uno con un’analisi dettagliata ed esplicita della realtà criminale del territorio (che, a sua volta, non può che essere il frutto di un proficuo, costante scambio di informazione fra procuratore, aggiunti e sostituti, a meno che non si vogliano preconfezionare astratte analisi basate sui soli dati statistici) rappresentano, dunque, il solco segnato dal Consiglio per promuovere la partecipazione effettiva di tutti i magistrati alle scelte decisionali e organizzative dell’ufficio, finendo così per incidere anche sulla loro crescita professionale (non solo in relazione al positivo superamento delle valutazioni quadriennali).

È questa la filosofia di fondo della circolare, dettata dall’esigenza di evitare derive non solo autoritarie e gerarchiche, ma anche burocratiche della visione del lavoro dei singoli sostituti.

Ed è in quest’ottica che, per la prima volta, viene valorizzato il ruolo del procuratore aggiunto[5]. L’art.5 della circolare si colloca, infatti, fra le novità di maggior rilievo, provvedendo a fissare il contenuto minimo della funzione semidirettiva (in assenza di indicazione di legge), con la conseguente esigenza di assicurare a tale figura istituzionale effettivi compiti di semidirezione, di là dalle specifiche disposizioni normative. Come emerge, infatti, dalla relazione illustrativa della circolare la funzione del PA è autonoma e originaria e, dunque, prescinde dalle deleghe ricevute dal procuratore, come del resto confermato dal comma 6, secondo cui il procuratore, anche in caso di revoca della delega precedentemente attribuita (da disporsi sempre e comunque con provvedimento motivato sulla base di specifiche esigenze d’ufficio), deve garantire il mantenimento in capo al PA di competenze delegate di coordinamento e/o direzione. Nell’art.5, il Consiglio mutuando dalle prassi in vigore presso gli uffici requirenti, attribuisce espressamente al procuratore aggiunto la facoltà di indire riunioni periodiche di coordinamento tra i sostituti e con la polizia giudiziaria; di istituire specifici obblighi di riferire e formulare singole richieste di informazione al titolare del procedimento. Lo statuto del procuratore aggiunto consente quindi di attribuire allo stesso uno spazio di coordinamento investigativo e di direzione amministrativa, sul cui andamento dovrà riferire, costantemente, al procuratore della Repubblica nell’ottica della leale collaborazione con il dirigente dell’ufficio. L’approvazione della circolare apre nuovi scenari nella materia dell’organizzazione degli uffici requirenti, riportando, anzitutto, la materia nel circuito dell’autogoverno. Essa rappresenta lo strumento che dovrà essere utilizzato dalla magistratura requirente, per la realizzazione di un modello di procura al passo coi tempi e in grado di rispondere alla domanda di giustizia, sempre più enorme nel nostro Paese, per effetto di scelte legislative demagogiche in materia di politica criminale.