Il piano nazionale di ripresa e resilienza e l’ufficio per il processo

1. INTRODUZIONE: CONTESTO E PREMESSE STORICHE E ORDINAMENTALI

Nel 1943, dunque nel pieno esplodere della seconda guerra mondiale, lo scrittore tedesco Hermann Hesse rifletteva che “in quel periodo inquieto si era visto che in mezzo alla generale preoccupazione un uomo tanto più vale quanto più rivolge il pensiero e la vita a cose spirituali che trascendono la sua persona, quanto più ha imparato a rispettare, osservare, servire e sacrificare.”[1] Il senso dell’affermazione, che riposa nel richiamo alla necessità che all’irrazionalità della storia si risponda con l’impegno intellettuale e con un saldo ancoraggio a ciò che di più ordinato è dato all’uomo, ossia la sua umanità ed il suo senso di responsabilità, offre una interessante chiave di lettura alle iniziative politiche e legislative che sono state intraprese per affrontare le conseguenze derivanti dalla pandemia da Covid-19.

Invero, le istituzioni dei Paesi colpiti dal Coronavirus si sono ritrovate nell’urgenza di adottare misure improcrastinabili per fronteggiare l’emergenza sanitaria ma, poiché quest’ultima ha avuto effetti devastanti su pressoché tutti i settori dell’attività umana, la risposta alla pandemia è stata anche l’occasione per mettere mano e finalmente portare a termine riforme in diversificati settori del vivere civile annunciate da tempo e mai concluse, spesso per effetto della difficoltà di conciliare le distinte posizioni espresse dai vari portatori di interessi contrapposti o quantomeno collimanti. 

In tal senso è significativo come, tra i principali comparti incisi dall’approvazione di misure di contenimento degli effetti derivanti dalla pandemia, vadano annoverati quello della giustizia[2] e più in generale dell’ordinamento giudiziario, che da tempo erano stati sollecitati ad un processo complessivo di rinnovamento che, per l’effetto, era stato più volte evocato con la significativa espressione di “riforma della giustizia”[3].

  La necessità di condividere le politiche europee di sostegno finanziario e rilancio delle economie nazionali ha dunque costituito per il Paese l’occasione per avviare le innovazioni strutturali che si attendevano da tempo e che possono dirsi oggi ancorate ad una visione sufficientemente definita: infatti “l’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea definisce la matrice euro-unitaria della riforma che riguarderà sia aspetti funzionali (lo svolgimento della durata dei processi, la lotta alla corruzione, sulla base delle Country Specific Recommendations indirizzate al nostro Paese negli anni 2019 e 2020), che profili direttamente riferibili al CSM (nuove regole elettorali e procedimenti decisionali trasparenti), senza tralasciare di sottolineare la lontananza del giudice dalla politica (disciplina dello status giuridico in relazione alla partecipazione del giudice a competizioni elettorali e eventuale coinvolgimento nella compagine del governo nazionale, regionale e locale).”[4]

Prima di affrontare lo specifico contenuto di alcune delle innovazioni previste dalla riforma in atto pare tuttavia opportuno dedicare un apposito paragrafo al quadro normativo ed ordinamentale di riferimento, a partire dall’approvazione del programma straordinario di investimenti per oltre 806 milioni di euro elaborato dall’Unione Europea per il rilancio delle economie dei Paesi membri colpite dagli effetti della pandemia da Covid-19[5]. 

2. NEXT GENERATION EU E RECOVERY AND RESILIENCE PLAN

Nel richiamare la necessità che, unitamente allo sforzo per contenere la crisi sanitaria in atto, i capi di Stato e di governo degli Stati Membri si impegnino congiuntamente per attenuare i danni socio-economici derivanti dalla pandemia, secondo un’ottica innovativa (rispetto alla consolidata politica di austerity) volta a “promuovere la convergenza, la resilienza e la trasformazione nell'Unione  europea”[6], il Consiglio Europeo del 21 luglio 2020 ha approvato il documento programmatico, elaborato dalla Commissione Europea e rassegnato nel maggio del medesimo anno, denominato Next Generation EU[7], che, unitamente al Multiannual Financial Framework adottato in occasione dell’approvazione del budget dell’Unione Europea per gli anni 2021-207, costituisce il più ambizioso piano di intervento statuale volto ad assicurare un progetto di investimenti tesi al rilancio dell’intera area dell’Unione Europea.

Tuttavia, come chiarito nel Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza[8], l’accesso da parte dei singoli Stati Membri ai fondi messi a disposizione è subordinato all’elaborazione da parte loro di piani nazionali per la ripresa e la resilienza, destinati ad essere valutati da parte della Commissione Europea sulla base dei criteri di pertinenza, efficacia, efficienza, coerenza specificati nell’art. 19 del Regolamento stesso ed, in caso di esito positivo dell’assessment, ad essere approvati dal Consiglio dell’Unione Europea mediante decisione di esecuzione. Tali Recovery and Resilience Plans definiscono il programma di riforme e investimenti dello Stato membro interessato e comprendono misure per l'attuazione di riforme e investimenti pubblici, strutturati in un pacchetto completo e coerente, che può anche includere regimi pubblici finalizzati da incentivare gli investimenti privati.

Anche il Governo italiano si è candidato ad usufruire delle risorse straordinarie messe a disposizione dall’Unione Europea elaborando un proprio progetto di complessivo rilancio e modernizzazione del Paese (il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza o PNRR), trasmesso dapprima il 25 aprile 2021 ai due rami del Parlamento, che lo hanno approvato con due distinte risoluzioni parlamentari, e poi il 30 aprile 2021 formalmente comunicato alla Commissione Europea, che il 22 giugno 2021 ha elaborato una proposta di decisione di esecuzione per il Consiglio[9], che l’ha formalmente recepita il 13 luglio 2021[10].

Tra i tanti ambiti di intervento proposti dal Governo Italiano, nella sua decisone finale il Consiglio ha avuto modo di valutare positivamente quelli riguardanti il settore della giustizia, articolati su una serie di misure “ambiziose” volte riformare e modernizzare il sistema giudiziario civile, penale e amministrativo. Gli investimenti previsti nel PNRR sono stati dal Consiglio sintetizzati nelle plurime direttrici della digitalizzazione dei tribunali, della formazione dei giudici e del personale e del miglioramento dell'efficienza complessiva dei tribunali, conseguibili a breve termine mediante un deciso intervento sui fattori organizzativi che consentano alle riforme in corso di elaborazione di produrre risultati più rapidamente. A tal proposito il Consiglio non ha mancato di sottolineare come “l'istituzione e il potenziamento dell'Ufficio del processo dovrebbe sostenere i magistrati, come parte integrante della riforma della giustizia, al fine di abbattere l'arretrato delle cause pendenti e la durata complessiva dei procedimenti nell'ambito della strategia di ripresa, contribuendo ad assicurare la rapida attuazione delle riforme e degli investimenti, con effetti positivi anche sulla lotta alla corruzione e sul contesto imprenditoriale generale. Ci si aspetta che tali misure migliorino inoltre la qualità della giustizia grazie al supporto fornito ai magistrati nelle normali attività di studio, nella ricerca giuridica, nella preparazione di bozze di provvedimenti e nell'organizzazione dei fascicoli, consentendo in tal modo ai giudici di concentrarsi sui compiti più complessi.”[11]

Dunque, come emerge dalla decisione del Consiglio, fra gli obiettivi il cui raggiungimento è in grado di smuovere un poderoso progetto di sostegno europeo vi è quello del perseguimento di un più elevato standard di efficienza nella giustizia, come tale in grado di condizionare la rinascita delle imprese fortemente danneggiate dalla crisi e regolare secondo indicatori virtuosi il livello di attrattiva per gli investitori stranieri, secondo una visione che in realtà già da tempo era stata tracciata per l’Italia. Come infatti sottolineato dal Presidente del Consiglio Mario Draghi, le auspicate riforme della giustizia sarebbero in grado di soddisfare le aspettative che l’Unione Europea aveva già avuto modo di indirizzare all’Italia per il tramite delle Country Specific Recommendations per gli anni 2019-2020, contenenti una sollecitazione al conseguimento di un modello organizzativo “la cui efficienza riesca a rispondere alla domanda di giustizia in tempi ragionevoli e prevedibili. È interesse dei cittadini e degli operatori economici che lo stato di incertezza legato alla pendenza della controversia cessi con l’adozione di un provvedimento decisorio che ponga fine alla lite. Non va poi dimenticato che l’esercizio delle libertà economiche è fortemente compromesso dalla complessa normativa che costituisce il terreno fertile per la corruzione e la criminalità che vede nella crisi e nelle prospettive di ripresa una formidabile occasione per infiltrare il sistema economico.”[12]

È singolare tuttavia come, diversamente da quanto prospettato sino ad un recente passato, una riforma della giustizia che miri a contenere la penetrazione della criminalità organizzata nel tessuto imprenditoriale e a scongiurare il rischio di accordi corruttivi pregiudizievoli per una seria internazionalizzazione delle imprese e degli investimenti non si arresti più solo ad interventi repressivi volti ad inasprire l’effetto sanzionatorio della norma penale, ma si estenda sino ad una complessiva riforma dell’apparato organizzativo che presiede quotidianamente all’amministrazione della giustizia per il tramite del riconoscimento dei diritti e dei doveri di ciascuno. Più efficacemente, “nel contesto di un unico ragionamento che assimila i temi della riforma della giustizia con quelli della riforma della Pubblica Amministrazione è dato leggere che un sistema giudiziario efficiente è fondamentale per un’economia attraente e propizia agli investimenti e all’imprenditoria e sarà fondamentale nel processo di ripresa, anche mediante l’attivazione di quadri efficienti per il salvataggio e il rilancio.”[13]    

È dunque singolare e meritevole di speciale attenzione come al centro della riforma della giustizia[14] venga posta l’innovazione della struttura organizzativa che preside al processo, in particolare attraverso la definitiva attuazione del cosiddetto “ufficio per il processo” o UPP, secondo principi e criteri che saranno analizzati nei prossimi paragrafi.

3. ORGANIZZAZIONE DEGLI UFFICI ED UFFICIO PER IL PROCESSO

L’organizzazione della giustizia costituisce da sempre un tema di estrema complessità, atteso che il rendere giustizia è un’attività composita che richiede uno sforzo organizzativo costante e conseguentemente l’impiego delle risorse e il coordinamento fra i vari attori”[15]: da un lato vi è infatti l’attività del giudicare, che si fonda su garanzie e regole, dall’altro quella dell’amministrare, che si fonda su competenze e discrezionalità. Pertanto il conseguimento dei ruoli dirigenziali non può essere concepito come il naturale percorso di una evoluzione di carriera fondata sul solo requisito dell’anzianità, ma piuttosto come lo strumento privilegiato per garantire efficacemente un servizio, che deve essere affidato a chi possiede speciali attitudini, valutabili in funzione del precipuo scopo da raggiungere. Si rischia altrimenti di cadere in quello che la moderna scienza economica definisce il dilemma della cosiddetta incapacità addestrata[16], ossia l’attitudine ad insistere nell’attingere alle proprie competenze anche quando queste risultino palesemente inadeguate a risolvere la problematica all’esame; ciò avviene ad esempio quando i magistrati considerano l’organizzazione dell’ufficio una mera estensione delle capacità dimostrate nell’organizzazione del proprio ruolo, senza cogliere le peculiarità che comporta l’amministrazione di un’attività complessa e altrui, che ha in sé il giudicare ma anche il gestire, secondo un’ottica condivisa per di più e non solipsistica come invece quella, del tutto autonoma e spesso solitaria, di un sostituto procuratore o di un giudice civile alle prese con il proprio ruolo. 

Viene dunque a configurarsi una dicotomia, che necessita di essere ricomposta in quanto confluisce nel medesimo soggetto persona fisica, fra il modello del magistrato, soggetto solo alla legge, come tale autonomo ed indipendente ex art. 101 Cost., e quello del dirigente giudiziario, devoto al perseguimento presso la struttura organizzativa dallo stesso amminstrata, come ogni altro civil servant, degli obiettivi della efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa che gli competono ai sensi dell’art. 97 Cost..[17]

Tale dicotomia pare oggi, dopo circa un ventennio di proposte e suggestioni avanzate dalla magistratura oltre che dal mondo accademico[18], essere stata in parte ricomposta grazie alla imminente attuazione dell’ufficio del processo, che, come si è innanzi anticipato, è stata salutata come una delle ambiziose misure che il Governo italiano[19] ha inteso mettere in campo al fine di addivenire ad una compiuta riforma della giustizia.

Tuttavia, al fine di comprendere appieno gli effetti che l’introduzione dell’UPP è destinato ad apportare al funzionamento degli uffici giudiziari, è necessario ripercorrerne l’evoluzione storica e normativa.     

4. UPP TRA PASSATO E FUTURO

Sinteticamente l’ufficio per il processo può definirsi “un istituto complesso, composto da un insieme eterogeneo di risorse (personale amministrativo, giudici onorari e tirocinanti), cui sono assegnati compiti differenti per qualifica e competenze, e che necessitano di un’efficace (e strutturata) attività di coordinamento e di formazione da parte della magistratura professionale e della Scuola superiore della magistratura al fine di conseguire l’obiettivo di un’effettiva efficienza.”[20]

Per comprendere come esso sia destinato a funzionare occorre prendere le mosse dalla normativa di fonte primaria e secondaria che, a partire dal 2014, ha tentato di dare risposte alle richieste della magistratura associata per l’elaborazione di una struttura organizzativa ideata al fine precipuo di abbattere il contenzioso arretrato, rendendo più competitiva l’amministrazione della giustizia. I principali passaggi di tale evoluzione[21] vanno rinvenuti nell’adozione del D.L. 24  giugno  2014 n. 90 recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114, che ha previsto per la prima volta l'UPP, prevedendo, a dimostrazione dello stretto  nesso  tra  innovazione  tecnologica, organizzazione e qualità  della  giustizia, che al fine di garantire la ragionevole durata del processo, fossero costituite, presso le corti di appello e i tribunali ordinari, attraverso l'innovazione dei modelli organizzativi ed assicurando un più efficiente impiego delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, strutture organizzative denominate “ufficio per il processo” mediante l'impiego del personale di cancelleria e di coloro che svolgono, presso gli uffici stessi, il tirocinio formativo a norma dell'articolo 73 del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69 (il cui svolgimento positivo costituisce titolo abilitante al concorso in magistratura) oltre che dei giudici ausiliari di appello e onorari di tribunale, senza tuttavia prevedere maggiori oneri di spesa ma nell’ambito delle risorse disponibili. Il successivo D.L. 27 giugno 2015 n. 83, recante misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell'amministrazione giudiziaria, convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2015 n. 132, ha inteso incoraggiare la partecipazione ai tirocini formativi presso i tribunali (da cui si traggono importanti risorse per l’UPP) attraverso la previsione dei meccanismo incentivanti fondati sulla corresponsione di una borsa  di  studio e sul riconoscimento di un titolo  di preferenza per l’accesso ai concorsi, mentre col D.M. 1 ottobre 2015 il Ministro della Giustizia ha adottato misure organizzative necessarie per il funzionamento dell'UPP, prevedendo che i presidenti di corti d'appello e tribunali creino i suddetti uffici sulla base delle risorse umane disponibili e che i dirigenti amministrativi adottino misure di gestione del personale coerenti con le determinazioni del capo dell'ufficio, che, nell’assegnare tali nuove strutture organizzative a supporto di uno o più giudici professionali, tiene conto in via prioritaria del numero delle sopravvenienze e delle pendenze, nonché, per il settore  civile, della natura dei procedimenti e del programma di gestione di cui  all'articolo 37, comma 1, del decreto legge n. 98 del 2011, che fissa gli obiettivi statistici ed organizzativi che ogni Ufficio intende raggiungere nel triennio. Con il D.L. 31 agosto 2016 n. 168 recante misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di Cassazione, per l'efficienza degli uffici giudiziari nonché per la giustizia amministrativa, convertito con modificazioni dalla L. 25 ottobre 2016 n. 197 l'istituto dell’UPP è stato esteso, sempre senza oneri di spesa, alla giustizia amministrativa, mentre il D. Lgs. 13 luglio 2017 n. 116, teso alla riforma organica della magistratura onoraria, ha previsto l'assegnazione dei giudici onorari di pace alla struttura organizzativa denominata “ufficio per il processo”, in cui saranno chiamati a svolgere esclusivamente i compiti e le attività allo stesso inerenti, salva l'assegnazione limitata di procedimenti civili e penali e con possibilità da parte del giudice professionale di delegare compiti e attività, anche relativi a procedimenti nei quali il tribunale giudica in composizione collegiale, purché non di particolare complessità, ivi compresa  l'assunzione di testimoni, affidando loro con preferenza il compimento dei tentativi di conciliazione, i procedimenti  speciali previsti dagli articoli 186-bis e 423, primo comma del codice di procedura civile nonché i provvedimenti di liquidazione dei compensi degli ausiliari e i provvedimenti che risolvono questioni semplici e ripetitive, con l’esclusione di alcune materie specificamente indicate. Anche i Giudici onorari di pace in servizio alla data di entrata in vigore del decreto legislativo possono (e devono nel corso del quarto mandato) essere assegnati a domanda all'UPP, che è stato pure fatto oggetto di particolare attenzione da parte del Consiglio Superiore della Magistratura. Quest’ultimo infatti ha monitorato, attraverso un questionario capillarmente diffuso, l'istituzione e il funzionamento dell'UPP negli uffici giudiziari, adottando con propria delibera del 15 maggio 2019 delle Linee guida per l'Ufficio del Processo, che sono state poi recepite e puntualizzate per il tramite del loro inserimento nel modello fondato sull’applicazione delle regole tabellari, nella successiva Circolare per la formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici per il triennio 2020-2022. In particolare è stato previsto l'obbligo per i capi degli uffici, sentiti i presidenti di sezione e il dirigente amministrativo, di costituire uno o più UPP, quale “struttura tecnica in grado di affiancare il giudice nei suoi compiti e nelle sue attività, costituendo uno staff al servizio del giudice e/o dell’ufficio” individuandone gli obiettivi da perseguire, le risorse da destinarvi, le loro concrete modalità di utilizzo e la loro collocazione nell’ufficio, anche dal punto di vista logistico. La struttura organizzativa così istituita può essere assegnata a supporto di uno o più giudici professionali o di una o più sezioni, valutati, a tal fine e in via prioritaria, il numero delle sopravvenienze e delle pendenze a carico di ciascuna sezione o di ciascun magistrato e tenuti in considerazione gli obiettivi perseguiti con i programmi di gestione[22].

Il modello così delineato tuttavia ha scontato alcune criticità, legate prevalentemente al mancato sviluppo di un moderno modello di cultura organizzativa, che invece è parso rimanere arroccato “da un lato su un modello individual-ascetico del giudice e dall'altro sull'idea che l'ufficio per il processo è la cancelleria e non c'è bisogno di altro”[23]. Nondimeno, anche tali residue incertezze applicative sono state spazzate via dall’approvazione del PNRR, che ha previsto quale strumento o milestone finalizzato al raggiungimento dell’attuazione dell’obiettivo o goal della riduzione dei tempi dei giudizi anche la piena attuazione dell’UPP, al quale però sono state stavolta messe a disposizioni consistenti risorse umane e materiali, in particolare attraverso il reclutamento straordinario a termine di personale ulteriore a quello già presente in organico. La fine del 2021 è stata individuata quale termine per l'adozione della normativa regolante il reclutamento straordinario e la preparazione di modelli organizzativi per la gestione delle nuove risorse mentre il completamento del processo di assunzione e immissione in servizio del personale destinato all'UPP avverrà entro il 2022. Un monitoraggio continuo, effettuato sulla base delle statistiche del Ministero della Giustizia, che a loro volta rispettano gli standard internazionali e soprattutto quelli indicati dalla Commissione Europea per l'Efficienza della Giustizia del Consiglio d'Europa, sarà realizzato su: i) pubblicazione della legislazione speciale che disciplina le assunzioni relative al PNRR (entro il 2° trimestre del 2021); ii) individuazione delle modalità di utilizzo dei dipendenti UPP e predisposizione di modelli organizzativi per la gestione delle risorse assunte (entro il 4° trimestre  del 2021); iii) in almeno 84 uffici giudiziari (su un totale di 169 uffici coinvolti nel progetto) dovrà essere sviluppato un progetto organizzativo (cosiddetto “progetto  organizzativo  di  recupero”) con l'obiettivo di ridurre l'arretrato, introdurre nuovi modelli organizzativi di lavoro, migliorare la gestione dei casi con l'uso di nuove tecnologie. Gli obiettivi finali, da conseguire entro la metà del 2026, sono invece da individuarsi nell'abbattimento dell’arretrato civile del 90%, in tutti i gradi di giudizio, l'abbattimento dell’arretrato della giustizia amministrativa del 70% in tutti i gradi di giudizio, la riduzione del 40% della durata dei procedimenti civili, la riduzione del 25% della durata dei procedimenti penali. Target intermedio sarà l’abbattimento dell’arretrato civile del 65% in primo grado e del 55% in appello, entro la fine del 2024.[24]     

Dunque al fine di implementare il vigoroso piano di riforma presentato il 9 giugno 2021 il Governo ha adottato il D.L. n. 80 recante misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del PPNRR e per l'efficienza della giustizia, convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2021 n. 108. Al fine di rendere pienamente operative le strutture organizzative che andranno a comporre l’UPP il  Ministero  della  Giustizia è stato ammesso ad avviare procedure di reclutamento con contratto di lavoro a tempo determinato di 16.500 unità (laureati in giurisprudenza e, in minor misura, economia e scienze  politiche) con qualifiche di funzionario amministrativo, informatico, statistico, per i quali il servizio prestato varrà come titolo per l'accesso al concorso in magistratura, sostituirà un anno di tirocinio per l'esame di avvocato o notaio, sarà titolo preferenziale per l'accesso alla magistratura onoraria, potrà dar luogo a punteggi aggiuntivi in concorsi per l'amministrazione giudiziaria (ed ai quali verranno affiancate 5410 unità di personale con profili professionali di tecnico IT senior e junior, tecnico di contabilità senior e junior, tecnico di edilizia senior e junior, tecnico statistico, tecnico di amministrazione, analista di organizzazione, operatore di data entry, che tutte insieme comporranno le risorse umane assunte a tempo determinato a supporto dello sviluppo delle linee progettuali della riforma della giustizia secondo il PNRR). L’individuazione degli specifici tribunali e corti d'appello destinatari di tali unità, secondo un numero prestabilito, avverrà con decreto ministeriale, che terrà conto dell'entità dell'arretrato e dei tempi medi di definizione degli uffici dei vari distretti. Dunque all'esito dell'assegnazione degli addetti all’UPP il capo dell'ufficio giudiziario, entro il 31 dicembre 2021, di concerto con il dirigente amministrativo, predisporrà un progetto organizzativo che preveda l’impiego, all'interno delle strutture organizzative che compongono l’UPP, degli addetti selezionati in modo da valorizzare il loro apporto all’attività giudiziaria. Essi, secondo l’allegato II al decreto, verranno impiegati in una pluralità di attività, previste in maniera esemplificativa e non tassativa, quali lo studio dei fascicoli (ad esempio attraverso la predisposizione di schede riassuntive), il compimento di attività pratico/materiali di facile esecuzione come la verifica di completezza del fascicolo, l'accertamento della regolare costituzione delle parti, la redazione di bozze di provvedimenti semplici, la verifica della pendenza di istanze o richieste o la loro gestione, l’organizzazione dei fascicoli, delle udienze e del ruolo, con segnalazione all'esperto coordinatore o al magistrato assegnatario dei fascicoli che presentino caratteri di priorità di trattazione e in più in generale la condivisione all'interno dell'ufficio per il processo di riflessioni su eventuali criticità, con proposte organizzative e informatiche per il loro superamento, l’approfondimento giurisprudenziale  e dottrinale, la ricostruzione del contesto normativo riferibile alle fattispecie proposte, il supporto per indirizzi giurisprudenziali sezionali, il contributo ai processi di digitalizzazione e innovazione organizzativa dell'ufficio e il monitoraggio dei relativi risultati, il raccordo con il personale addetto alle cancellerie.

Al fine di dare continuità all’attività svolta dalle risorse umane che comporranno l’UPP è previsto un vincolo di permanenza nella sede di assegnazione per l'intera durata del contratto, dunque con esclusione di comandi, distacchi, assegnazioni presso altre pubbliche amministrazioni e applicazioni endodistrettuali. Inoltre per assicurare l’efficacia delle nuove strutture operative è previsto che il Ministero della Giustizia ne assicuri (oltre che le necessarie dotazioni strumentali e logistiche) l'informazione, la formazione e la specializzazione, individuando con decreto del Direttore generale del personale e della formazione specifici percorsi didattici, da svolgersi anche per via telematica, funzionali anche alle successive attività di monitoraggio e valutazione.

Il 4 agosto 2021 sono stati pubblicati i due decreti che, in attuazione del D.L. n. 80/2021, definiscono le regole per il reclutamento degli addetti all’UPP, avviandone così la procedura di assunzione; in particolare con il primo decreto sono state individuate le unità da destinarsi a ogni distretto e ha avuto inizio il reclutamento con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del 6 agosto 2021 del relativo bando di concorso, i cui effetti complessivi saranno analizzati nel prossimo paragrafo.

5. LE NUOVE SFIDE

L’attuazione definitiva dell’UPP imposta dal PNRR costituisce una sfida epocale per il settore giustizia, che per la prima volta dopo molti anni si troverà a confrontarsi con proposte operative per la risoluzione dell’annosa questione della riduzione del contenzioso arretrato che si fondano non già su proposte emergenziali bensì su proiezioni strutturali destinate ad incidere profondamente sul modo in cui la giustizia viene amministrata: per la prima volta infatti si investe su “personale dipendente dal Ministero della Giustizia, con qualifica di funzionario, con gli stessi diritti e le stesse prerogative giuridiche ed economiche del restante personale del settore giustizia (salve alcune limitazioni connesse all'esigenza di garantire la permanenza nella sede assegnata, ragionevoli in considerazione della distribuzione legata alle esigenze specifiche dei singoli uffici), con formazione d'ingresso e continua curata dal Ministero, che provvede anche alle loro dotazioni informatiche, assegnato agli uffici in relazione alla consistenza dell'arretrato contenzioso da abbattere e dei tempi di definizione da ridurre, assegnato agli UPP costituiti negli uffici stessi sulla base di un progetto organizzativo adottato dal presidente di concerto con il dirigente amministrativo, con un vasto mansionario che include tutte le attività funzionali all'esercizio della giurisdizione e utili per la riduzione dei suoi tempi. Si passa dunque da un modello operativo basato su risorse umane scarse e variabili (tirocinanti, GOP) a un modello basato su risorse abbondanti, certe e stabili per una durata temporale stimata sufficiente per raggiungere gli obbiettivi quantitativi posti. La temporaneità della risorsa (tre anni), oltre ad essere intrinseca all'intervento per progetti finanziato dall'Unione Europea, corrisponde alla straordinarietà dei compiti da svolgere e tiene conto del numero eccezionalmente alto di unità di personale messe a disposizione […]. Ridotti l'arretrato e la durata dei procedimenti, l'esperienza maturata consentirà di determinare quante unità di personale dell'UPP sono necessarie per la sua ordinaria attività e per evitare che si formi un nuovo arretrato, consentendo gli opportuni interventi sulle piante organiche e l'inserimento di queste figure nell'ambito del reclutamento ordinario. L'esperienza compiuta (che dà diritto a titoli di preferenza e punteggi aggiuntivi in altri concorsi) sarà valido presupposto per l'acquisizione stabile di personale con competenze e professionalità già formate. Si ricordi anche che in contemporanea al reclutamento straordinario prosegue l'intenso programma di reclutamento ordinario del Ministero, il che contribuisce al consolidamento degli standard di efficienza degli uffici. Si passa anche da un modello operativo basato sovente sul rapporto duale giudice/tirocinante e/o GOP e sulla scelta individuale di moduli di collaborazione a un modello strutturato. I nuovi funzionari operano all'interno di un quadro organizzativo prestabilito in cui la distribuzione dei compiti e l'interoperabilità delle funzioni è preordinata (ferma la possibilità di tutti quei naturali aggiustamenti che da sempre caratterizzano il rapporto giudice-cancelliere).”[25]

La risposta della forza lavoro qualificata per le specifiche funzioni chiamate a ricoprire è stata immediata e massiccia: le prove selettive del concorso per l’accesso al ruolo si sono svolte dal 24 al 26 novembre 2021, in 9 regioni e 10 sedi dislocate su tutto il territorio nazionale, con l’estensione di una prova di recupero (atteso che la prova fissata aveva dovuto essere rinviata a causa del maltempo), che si è svolta il primo dicembre a Rende (Cosenza). Al termine delle prove del concorso per la selezione di 8.171 unità a tempo determinato da assumere per il ministero della Giustizia con la qualifica di addetto all’Ufficio per il processo sono risultati idonei 9.915 candidati, su 65.510 candidati che erano stati convocati alle selezioni. Di questi i presenti alle prove sono risultati 33.399, con una percentuale del 50,98%, più alta del tasso medio di partecipazione agli ultimi concorsi. Tanto “a conferma che i laureati credono nelle occasioni offerte dalle assunzioni previste dal PNRR.”[26]

Tale ultima considerazione consente dunque di pervenire ad un’importante conclusione in merito all’efficacia del PNRR nel rilancio dell’economia del Paese ed in particolare del meridione, che a causa di una maggiore contrazione del tessuto imprenditoriale sconta un maggiore tasso di disoccupazione[27]: gli effetti benefici del piano di riforma per la giustizia adottato dal Governo sono destinati ad incidere favorevolmente non soltanto conformando (come illustrato in premessa) un contesto propizio a nuovi investimenti e dunque allo sviluppo di un’economia sana e non infiltrata dalla criminalità organizzata[28]. Gli effetti strutturali del PNRR si avranno anche nel senso di un più facile accesso all’occupazione di risorse umane altamente qualificate, che potranno contare su un accesso all’impiego pubblico che metterà a loro disposizione maggiori occasioni, non soltanto nel senso dell’aumentato numero di posti a concorso e dell’incrementata frequenza dei bandi (destinati ragionevolmente ad essere rinnovati dopo il triennio, sebbene non nella stessa misura), ma anche delle maggiori possibilità di rinserimento nel mondo del lavoro ed in special modo nel settore del pubblico impiego una volta conclusa l’esperienza nell’UPP grazie alla preziosa esperienza acquisita sul campo ed ai titoli di preferenza maturati.[29]

6. CONCLUSIONI

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, al fine di cogliere l’occasione epocale di un ampio progetto di investimento promosso dall’Unione Europea, ha avviato un processo di riforma della giustizia atteso da tempo, prediligendone l’aspetto di innovazione organizzativa, ad esempio tramite la piena attuazione dell’ufficio per il processo. Sebbene la sua realizzazione sia ancora in itinere, alla sua creazione hanno risposto con entusiasmo sia coloro che sono destinati a comporlo (ossia la giovane forza lavoro che esso occuperà), sia coloro che sono destinati ad accoglierlo (i magistrati in servizio presso gli uffici giudiziari che potranno beneficiare di nuove risorse in grado di supportare quotidianamente la loro attività).[30]   

In ogni caso non può disconoscersi la portata che l’ufficio per il processo è destinato a conseguire non soltanto nel vigente ordinamento giudiziario ma più in generale nel rapporto fra amministratori e fruitori del servizio giustizia: esso è infatti “delineato come una struttura organizzativa coordinata dal magistrato. Se ne prevedono poi i compiti. Tra l’una e l’altra disposizione, c’è di nuovo uno spazio bianco dal quale si può aprire una finestra su un panorama inaspettato, ma non per questo meno reale. Un piccolo atto che, se non può compiere il legislatore, di certo può compiere l’interprete. Offrire una definizione dell’ufficio per il processo che ne restituisca un’immagine che si affianchi a quella – pur importante – che ne scaturisce dalla teoria dell’organizzazione. Porgere un concetto che non rinunci a delineare delle relazioni funzionali tra le persone, ma che parli al loro cuore e ai loro sentimenti, prima che al loro intelletto: l’ufficio per il processo è un orizzonte aperto su una nuova forma di vita giudiziaria. È un dispositivo che si colloca a metà strada tra l’amministrazione della giustizia e la formazione professionale dei più giovani giuristi. Potrà dar corpo a un intreccio di relazioni tra il conoscere, il saper fare e il saper essere; a un intersecarsi di azioni su azioni altrui. Potrà scavare un letto per la maturazione di nuove identità e per la crescita di un pluralismo ordinato di culture della giurisdizione. Potrà rivelarsi come un agglomerato simbolico, composto da parole, immagini, ambienti, edifici […] Con la forza d’impatto del numero delle persone coinvolte nell’arco degli anni, l’ufficio per il processo potrà avere successo dove le scuole di specializzazione, purtroppo, hanno fallito: nell’impedire che la fisiologica contrapposizione di ruoli processuali trasmodi in un generalizzato conflitto tra categorie professionali. Intorno ai colloqui partecipi con le persone che cercano giustizia, alla ricerca di un’equa soluzione consensuale, all’affaccendarsi intorno ai fascicoli, agli approfondimenti giurisprudenziali e dottrinali: intorno al cuore delle attività che animano l’ufficio per il processo i magistrati e i giovani addetti riconosceranno la cornice unitaria che racchiude il lavoro dei giuristi. Pertanto, sarà opportuno che l’ufficio per il processo, così strutturato, diventi un patrimonio permanente dell’amministrazione della giustizia, laddove la permanenza di quell’obiettivo culturale di lungo periodo sarà assicurata proprio dal periodico avvicendarsi dei giovani che ne sono chiamati a fare parte e che poi imboccheranno i loro sentieri professionali, con la mente e il cuore carichi del ricordo di quella esperienza.

Una nota conclusiva di ordine generale. Alla fine, tutto ciò è stato occasionato da un’emergenza sanitaria. Come dice il Poeta (Friedrich Hölderlin), là dove c’è il pericolo, cresce anche ciò che salva.”[31]

BIBLIOGRAFIA:

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